熱點追蹤 | 菲律賓新一輪原礦出口禁令能否順利實施

2025年02月17日 16:09 金屬礦產(chǎn) 責編：戚金榮作者：金屬礦產(chǎn)

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日，菲律賓參議院領(lǐng)導(dǎo)人表示，該國國會最早將在月批準一項禁止原礦出口的法案。該法案旨在禁止原礦出口，以促進下游采礦業(yè)的發(fā)展，計劃在法律簽署年后實施禁令，給礦業(yè)公司時間建設(shè)加工廠，這明顯是在效仿以往印尼通過立法禁止鎳礦原礦出口的做法。近年來，菲律賓曾經(jīng)多次嘗試效仿印尼的成功經(jīng)驗以推動本土工業(yè)化，但其政策推行屢屢受挫。盡管兩國同為東南亞鎳礦大國，但菲律賓在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、政治生態(tài)、資源稟賦、國際環(huán)境等方面與印尼存在明顯差異，復(fù)制印尼的成功經(jīng)驗的難度較大。菲律賓單一依賴鎳礦原礦出口導(dǎo)致抗風險能力不足

菲律賓經(jīng)濟對鎳礦原礦出口的依賴程度頗高，鎳礦出口占其礦業(yè)總產(chǎn)值的60%以上。若倉促禁止鎳礦原礦出口，粗略估計將導(dǎo)致約10萬礦業(yè)崗位流失，并引發(fā)財政收入銳減。上述法案預(yù)留了年過渡期，但其目前僅規(guī)劃建設(shè)座小型冶煉廠，遠不足以消化現(xiàn)有出口量。由于缺乏下游產(chǎn)能承接，可能直接沖擊國內(nèi)經(jīng)濟穩(wěn)定。這反映了菲律賓經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的被動性，那就是其礦業(yè)長期停留在初級開采階段，缺乏資本和技術(shù)積累，難以在短期內(nèi)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈升級。而印尼在2014年實施鎳礦出口禁令前，已通過發(fā)展棕櫚油、橡膠、旅游業(yè)等多元產(chǎn)業(yè)構(gòu)建了經(jīng)濟緩沖帶，其礦業(yè)出口僅占GDP5%左右，且鎳礦加工產(chǎn)業(yè)鏈已初具規(guī)模，例如2014年印尼就已建成11家鎳鐵冶煉廠。菲律賓的權(quán)力格局與利益集團形成掣肘——菲律賓的地方分權(quán)VS印尼的中央集權(quán)菲律賓法律體系高度分散，地方政府對礦產(chǎn)開發(fā)擁有實際控制權(quán)。例如，2012年修訂的《菲律賓礦業(yè)法》允許地方政府以環(huán)保為由暫停發(fā)放采礦許可證，導(dǎo)致政策反復(fù)無常。2020年棉蘭老島地方政府曾單方面關(guān)閉座鎳礦，但因中央與地方權(quán)責不清，最終引發(fā)司法糾紛。而印尼通過2009年頒布的《礦業(yè)法》強化了中央對礦產(chǎn)資源的控制權(quán)，明確要求礦企必須投資建設(shè)冶煉廠，并通過國有礦業(yè)公司（如Antam）整合資源，削弱了私人資本對政策的干擾。——利益集團的實際影響目前，菲律賓前十大礦業(yè)公司控制全國80%的鎳礦產(chǎn)量，這些企業(yè)通過政治獻金和游說深度介入立法過程。2017年菲律賓環(huán)境部以環(huán)保為由關(guān)閉23座礦山，但礦業(yè)協(xié)會通過法律訴訟和國會施壓，最終迫使半數(shù)礦山恢復(fù)運營。相比之下，印尼政府通過引入外資（如青山集團、寧德時代）形成利益共同體，將私人資本納入國家戰(zhàn)略框架，有效降低了政策阻力。菲律賓在基礎(chǔ)設(shè)施與資源稟賦上存在硬傷——電力與運輸成本的致命短板菲律賓電力供應(yīng)很不穩(wěn)定，工業(yè)電價高達折合約0.18美元千瓦時（印尼為0.1美元千瓦時），且礦區(qū)公路覆蓋率不足30%。以塔威塔威礦區(qū)為例，盡管鎳礦品位較高（Ni1.8%），但因電力短缺和港口設(shè)施落后，年出貨量僅為80萬噸，運輸成本占售價的20%以上。而印尼蘇拉威西島的鎳工業(yè)園依托完善的港口、鐵路和電網(wǎng)，將鎳鐵生產(chǎn)成本控制在1200美元噸以下。——資源品位的結(jié)構(gòu)性劣勢根據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局的數(shù)據(jù)，菲律賓鎳礦儲量僅約為480萬金屬噸，80%為低品位褐鐵礦（Ni<1.6%），冶煉成本高出印尼40%。印尼鎳礦儲量約為2100萬金屬噸，且以紅土鎳礦為主（Ni1.8%-2.0%），可直接用于高壓酸浸（HPAL）工藝生產(chǎn)電池級鎳。以鎳鐵為例，生產(chǎn)噸鎳鐵需消耗50噸菲律賓褐鐵礦，而印尼僅需30噸高品位礦。這種差距使得菲律賓在新能源產(chǎn)業(yè)鏈競爭中處于天然劣勢。菲律賓原礦出口限制政策將受到國際環(huán)境與地緣政治的制約——全球供需格局的變化當前菲律賓提出擬禁止原礦出口之際，國際市場鎳價因供應(yīng)過剩持續(xù)低迷（LME庫存突破17萬噸）。而中國作為菲律賓鎳礦曾經(jīng)的最大進口國（占其出口量90%），已通過投資印尼產(chǎn)業(yè)園減少對菲律賓鎳礦的依賴，削弱了其議價能力。相比之下，印尼2014年禁止鎳礦原礦出口時，全球鎳市場則處于緊平衡狀態(tài)，擁有更大話語權(quán)。——地緣合作模式的差異菲律賓提出擬禁止鎳礦在內(nèi)的原礦出口，有消息稱是試圖通過“菲供礦、美融資、日韓技術(shù)”的三邊合作模式共建鎳產(chǎn)業(yè)鏈，但特朗普新一屆政府上任后，美國方面是否還愿意向菲律賓提供資金將是一個不確定性較高的問題。日韓兩國在印尼已經(jīng)有眾多合作項目，鑒于菲律賓的實際情況，是否還愿意繼續(xù)重復(fù)投資也是個問題。而且這種合作模式因缺乏市場腹地和技術(shù)協(xié)同，難以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)閉環(huán)。而過去數(shù)年，印尼憑借與中國“基建換資源”模式，吸引了300億美元投資建設(shè)29座冶煉廠，業(yè)已形成“采礦冶煉電池材料”的一體化產(chǎn)業(yè)鏈。菲律賓政策缺乏連貫性與執(zhí)行力——立法與執(zhí)行的脫節(jié)菲律賓過往的禁止原礦出口法案缺乏實施細則，不具備可操作性。例如2020年提出的《國家資源信托基金法案》，雖要求礦企支付3%特許權(quán)使用費，卻未明確冶煉廠建設(shè)標準和資金分配機制，導(dǎo)致政策淪為“紙上藍圖”。而印尼相關(guān)政策則具有明確的時間表和配套措施，即2009年立法、2014年部分禁礦、2020年全面禁止，并通過稅收優(yōu)惠吸引外資。時任總統(tǒng)佐科及政府相關(guān)部門督導(dǎo)執(zhí)行。——環(huán)保與發(fā)展的矛盾菲律賓環(huán)保法規(guī)執(zhí)行松散，2016年蘇里高礦區(qū)因非法采礦導(dǎo)致河流污染，但地方政府因稅收依賴未予嚴懲。這種“重開發(fā)輕治理”的模式削弱了禁止原礦出口政策的道德正當性，難以獲得國際社會理解和支持。而印尼以環(huán)保名義推動禁礦令，通過限制露天采礦減少生態(tài)破壞，同時建立環(huán)境修復(fù)基金，符合當下全球礦業(yè)綠色發(fā)展的潮流。結(jié)構(gòu)性困境下的戰(zhàn)略反思綜上所述，菲律賓的禁止原礦出口提議未來大概率將陷入困局，其本質(zhì)上是“未強先轉(zhuǎn)”的產(chǎn)業(yè)升級悖論。其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)過度依賴初級資源出口，中央政府權(quán)力受制于地方政府分權(quán)與利益集團，資源稟賦難以支撐高附加值產(chǎn)業(yè)。相比之下，印尼通過“中央集權(quán)立法外資技術(shù)引入基礎(chǔ)設(shè)施配套”的組合策略，完成了從資源出口國到全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈核心的躍遷。菲律賓若想突破困境，須放棄對印尼模式的簡單模仿，應(yīng)轉(zhuǎn)向漸進式改革（如分階段提高出口關(guān)稅、設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等），并在國際合作中尋找差異化定位（如聚焦中品位鎳的精煉加工）。否則，激進的禁止原礦出口政策恐將重蹈2012年礦業(yè)法修訂的覆轍，進而加劇經(jīng)濟波動與社會矛盾。

作者周勻中國金屬礦業(yè)經(jīng)濟研究院高級研究員

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