城市與區(qū)域治理研究院蘇志勇/文

存量閑置土地收儲(chǔ)是房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)的重要發(fā)力點(diǎn)，地方政府專項(xiàng)債則是實(shí)現(xiàn)收儲(chǔ)目標(biāo)的核心政策工具。

2024年10月國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上明確提出“允許專項(xiàng)債券用于土地儲(chǔ)備”，自然資源部于同年11月出臺(tái)《關(guān)于運(yùn)用地方政府專項(xiàng)資金收回收購(gòu)存量閑置土地的通知》，2025年3月自然資源部聯(lián)合財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于做好運(yùn)用地方政府專項(xiàng)債券支持土地儲(chǔ)備有關(guān)工作的通知》（45號(hào)文），標(biāo)志著專項(xiàng)債收儲(chǔ)工作全面啟動(dòng)。

隨著專項(xiàng)債指標(biāo)的下達(dá)和專項(xiàng)債收儲(chǔ)政策落地，各地收儲(chǔ)項(xiàng)目公示和專項(xiàng)債發(fā)行工作也加速開(kāi)啟。上半年已有26個(gè)省市公示了專項(xiàng)債收儲(chǔ)項(xiàng)目，所需資金規(guī)模達(dá)4776億元；各地土儲(chǔ)專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模達(dá)到1708億元，且從二季度開(kāi)始呈逐月加速之勢(shì)，下半年隨著“45號(hào)文"操作細(xì)則落實(shí)，政策效果有望進(jìn)一步顯現(xiàn)，專項(xiàng)債收儲(chǔ)有望全面提速。

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上半年土儲(chǔ)專項(xiàng)債發(fā)行超1700億元

為了提高專項(xiàng)債發(fā)行效率，2024年12月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見(jiàn)》，下放專項(xiàng)債券項(xiàng)目審核權(quán)限，選擇部分管理基礎(chǔ)好的省份以及承擔(dān)國(guó)家重大戰(zhàn)略的地區(qū)開(kāi)展專項(xiàng)債券項(xiàng)目“自審自發(fā)”試點(diǎn)。試點(diǎn)省份包括北京市、上海市、江蘇?。ê瑢幉ㄊ校?、安徽省、福建省（含廈門市）、山東?。ê鄭u市）、湖南省、廣東?。ê钲谑校?、四川省。

為了引導(dǎo)地方政府通過(guò)專項(xiàng)債券方式開(kāi)展土地儲(chǔ)備工作，今年3月自然資源部聯(lián)合財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于做好運(yùn)用地方政府專項(xiàng)債券支持土地儲(chǔ)備有關(guān)工作的通知》（45號(hào)文），明確了專項(xiàng)債發(fā)債要求及資金使用主體，完善了專項(xiàng)債申報(bào)審核流程，強(qiáng)化了資金使用監(jiān)管等。一系列政策措施出臺(tái)為專項(xiàng)債收儲(chǔ)掃清了制度障礙。

2025年全國(guó)新增專項(xiàng)債限額達(dá)4.4萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)12.8%，創(chuàng)5年來(lái)最大增幅。根據(jù)Wind數(shù)據(jù)，上半年新增地方政府專項(xiàng)債總發(fā)行量為21606.53億元，新增專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度接近50%。與2024年同期相比，發(fā)行規(guī)模增長(zhǎng)約44.7%。

新增專項(xiàng)債資金用途除了重點(diǎn)解決政府拖欠款外，土儲(chǔ)專項(xiàng)債的重啟成為今年專項(xiàng)債的最大亮點(diǎn)。截至2025年6月22日，全國(guó)共有26個(gè)省市公示了專項(xiàng)債收儲(chǔ)項(xiàng)目，累計(jì)覆蓋4259塊宗地，資金規(guī)模（含擬定）約為4776.48億元。其中廣東省公示項(xiàng)目294宗地塊，涉及金額超614億元；重慶市公示項(xiàng)目365宗地塊，涉及金額超500億元；安徽公示項(xiàng)目311宗地塊，涉及金額超450億元。從已公示的項(xiàng)目情況看，擬收儲(chǔ)土地中住宅用地占比超60%，且多為2020——2024年間出讓未開(kāi)發(fā)地塊。此外，收儲(chǔ)土地主要?dú)w屬地方國(guó)企，顯示地方政府更傾向通過(guò)本地企業(yè)合作降低政策實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)Wind數(shù)據(jù)，新增土儲(chǔ)專項(xiàng)債發(fā)行21只，發(fā)行總額達(dá)1708億元，占專項(xiàng)債總規(guī)模的7.9%。從發(fā)行節(jié)奏看，二季度以來(lái)月度發(fā)行量呈穩(wěn)步上升態(tài)勢(shì)：4月份發(fā)行190.38億元，5月份發(fā)行482.15億元，6月份發(fā)行695.83億元；從區(qū)域分布看，呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與高庫(kù)存區(qū)域“雙集中”特征，主要集中在“自審自發(fā)”試點(diǎn)省份，上海、浙江、廣東、福建等東部省份通過(guò)特殊新增專項(xiàng)債放量發(fā)行。

華少/制圖

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專項(xiàng)債收儲(chǔ)仍有諸多難題待解

2025年上半年專項(xiàng)債收儲(chǔ)政策推進(jìn)明顯提速，但實(shí)際發(fā)行規(guī)模仍滯后于計(jì)劃，發(fā)行規(guī)模僅占公示項(xiàng)目資金規(guī)模的36%，一方面反映政策傳導(dǎo)效率有待提升，另一方面也反映出政策落地仍存在諸多堵點(diǎn)。

一是土地定價(jià)機(jī)制尚待完善，部分區(qū)域存在定價(jià)分歧。目前各地缺乏統(tǒng)一的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，部分地方政府傾向于按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)或土地成本價(jià)“就低”收購(gòu)，導(dǎo)致房企接受度不高，有些地塊收儲(chǔ)價(jià)格僅為成交價(jià)格的70%——80%，企業(yè)難以接受。對(duì)此，應(yīng)建立市場(chǎng)化評(píng)估體系，引入具備資質(zhì)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，依據(jù)土地用途、區(qū)位、開(kāi)發(fā)條件、市場(chǎng)供需等因素，采取科學(xué)方法進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)市場(chǎng)波動(dòng)定期調(diào)整土地評(píng)估價(jià)格。對(duì)部分優(yōu)質(zhì)地塊試點(diǎn)“競(jìng)標(biāo)收儲(chǔ)”，引入多家城投和企業(yè)參與競(jìng)標(biāo)。

二是收購(gòu)主體單一，市場(chǎng)化參與不足。當(dāng)前收儲(chǔ)主要依賴地方政府和城投平臺(tái)，市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)參與度較低。城投公司自身債務(wù)壓力大，且缺乏專業(yè)開(kāi)發(fā)能力，難以高效盤活土地。另外，一些民營(yíng)房企所持地塊因債權(quán)關(guān)系復(fù)雜，例如存在抵押和司法糾紛等情況，往往不符合收儲(chǔ)條件。針對(duì)收購(gòu)主體單一問(wèn)題，需構(gòu)建“政府引導(dǎo)、多元參與、利益共享”的收儲(chǔ)生態(tài)體系，培育多類型收儲(chǔ)主體，例如引入房企、資產(chǎn)管理公司作為戰(zhàn)略投資者，賦予其收儲(chǔ)資格；鼓勵(lì)非地產(chǎn)企業(yè)、保險(xiǎn)資金、私募資金參與土地收儲(chǔ)。

三是資金平衡難度大，償債機(jī)制有待完善。專項(xiàng)債資金需以土地未來(lái)收益作為償債來(lái)源，但目前房地產(chǎn)市場(chǎng)仍處于調(diào)整期，土地出讓收益存在不確定性。部分城市收儲(chǔ)后因市場(chǎng)消化能力有限難以實(shí)現(xiàn)資金閉環(huán)，從而增加了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)收儲(chǔ)過(guò)程中的資金平衡問(wèn)題，一方面要盡可能降低收儲(chǔ)成本，另一方面要提高土地未來(lái)收益。例如，推行“標(biāo)準(zhǔn)地”收儲(chǔ)，提前完成“七通一平”、環(huán)評(píng)等前期工作，降低后續(xù)開(kāi)發(fā)成本；可采取差異化收儲(chǔ)策略，優(yōu)先收儲(chǔ)有良好收益預(yù)期的地塊。拓展融資渠道方面，一方面利用好財(cái)政資金杠桿化工具，如財(cái)政貼息過(guò)橋貸款等；另一方面通過(guò)市場(chǎng)化融資手段達(dá)到資金平衡，如發(fā)行土地收儲(chǔ)ABS、將成熟收儲(chǔ)地塊打包注入REITs等。

四是政策執(zhí)行差異大，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。不同城市對(duì)專項(xiàng)債收儲(chǔ)的理解和執(zhí)行力度不同，沿海發(fā)達(dá)省份或城市推進(jìn)較快，其他地區(qū)很大程度上仍處于觀望狀態(tài)，部分地區(qū)因自身債務(wù)壓力較大，專項(xiàng)債審批難以獲得通過(guò)。針對(duì)政策執(zhí)行差異和統(tǒng)一協(xié)調(diào)難題，可建立跨區(qū)域、跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，確保資金使用效率。運(yùn)行機(jī)制上，實(shí)行項(xiàng)目聯(lián)審制度和負(fù)面清單管理，建立全國(guó)土地收儲(chǔ)專項(xiàng)債數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理和信息共享。在激勵(lì)政策上，對(duì)協(xié)調(diào)效率高的地區(qū)給予專項(xiàng)債額度獎(jiǎng)勵(lì)或土地指標(biāo)傾斜。對(duì)協(xié)調(diào)不力導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)可減少土地利用年度指標(biāo)或暫停新增專項(xiàng)債申請(qǐng)。

五是在資金閉環(huán)管理環(huán)節(jié)，地方政府面臨多重執(zhí)行困境。例如，資金挪用現(xiàn)象尚未根治，盡管財(cái)政部三令五申專項(xiàng)債資金的?？顚Ｓ迷瓌t，但部分財(cái)政承壓地區(qū)仍存在資金用途偏離既定方向的情況。另外，虛假收儲(chǔ)問(wèn)題引發(fā)監(jiān)管層高度關(guān)注。個(gè)別地方政府為爭(zhēng)取債券額度，存在虛增收儲(chǔ)規(guī)?；蚩浯箜?xiàng)目質(zhì)量的現(xiàn)象，導(dǎo)致資金配置與實(shí)際需求產(chǎn)生偏差。

針對(duì)上述難點(diǎn)和堵點(diǎn)，地方政府需要從項(xiàng)目篩選、資金管理、債務(wù)償還、部門協(xié)同等關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，構(gòu)建全流程解決方案。例如，結(jié)合市場(chǎng)價(jià)值、開(kāi)發(fā)潛力和企業(yè)成本，制定合理的收儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。引入市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，提高收儲(chǔ)效率。優(yōu)化資金使用，通過(guò)資產(chǎn)證券化等方式增強(qiáng)資金流動(dòng)性，降低償債壓力。減少審批環(huán)節(jié)，提高審批效率。未來(lái)隨著4.4萬(wàn)億元專項(xiàng)債額度逐步釋放，以及“45號(hào)文”操作細(xì)則落實(shí)，政策效果有望進(jìn)一步顯現(xiàn)，專項(xiàng)債收儲(chǔ)有望全面提速。

（此文刊于中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)7月14日11版 責(zé)任編輯 蘇志勇

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