【作者】

陳子瀟，劉洪玉，張莉

1. 清華大學(xué)恒隆房地產(chǎn)研究中心

2. 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院

【通訊作者郵箱】

zhang.li@mail.shufe.edu.cn

【原文信息】

Chen, Z., Liu, H., & Zhang, L. (2025). Optimizing land allocation for affordable rental housing: Lessons from Shanghai’s R4 land policy. Applied Geography, 184: 103772.

內(nèi)容導(dǎo)讀

劉洪玉教授團(tuán)隊(duì)及其合作者的研究論文“Optimizing land allocation for affordable rental housing: Lessons from Shanghai’s R4 land policy”（租賃用地選址優(yōu)化：來(lái)自上海R4用地的經(jīng)驗(yàn)），在SSCI期刊Applied Geography在線發(fā)表。

中國(guó)不發(fā)達(dá)的租賃市場(chǎng)導(dǎo)致的房?jī)r(jià)高企和住房可負(fù)擔(dān)性問(wèn)題日益突出。由于較低的租售比削弱了租賃住房開發(fā)的激勵(lì)，上海市政府于2017年推出了專門的租賃用地（R4），以顯著低于產(chǎn)權(quán)商品住房用地的價(jià)格提供專用于租賃住房的土地，從而降低開發(fā)成本并鼓勵(lì)供應(yīng)。本文考察了租賃用地的選址模式。結(jié)果顯示，盡管R4地塊略有向城市邊緣分布的趨勢(shì)，但總體而言位置較好，靠近地鐵站和就業(yè)機(jī)會(huì)?；陲@示性偏好法的分析表明，這些租賃用地的宜居性與產(chǎn)權(quán)商品住房用地相當(dāng)，甚至在某些方面更優(yōu)。這反映了地方政府在保障性租賃住房供給中推動(dòng)空間公平的政策努力。然而，這一成就帶來(lái)了巨大的財(cái)政代價(jià)：每宗R4地塊平均產(chǎn)生11億元人民幣的機(jī)會(huì)成本，引發(fā)了對(duì)政策可持續(xù)性的擔(dān)憂。實(shí)現(xiàn)成功且可持續(xù)的住房保障，需要進(jìn)一步基于租賃與產(chǎn)權(quán)住房的相對(duì)適宜性，以及不同租賃群體在細(xì)分市場(chǎng)的差異化偏好來(lái)優(yōu)化土地配置，以降低機(jī)會(huì)成本并提高土地利用效率。

研究背景

在中國(guó)，高企的房?jī)r(jià)迫使越來(lái)越多的居民轉(zhuǎn)向租賃市場(chǎng)。在這種背景下，中央政府逐漸將發(fā)展租賃住房作為住房保障政策的核心支柱。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也表明，租賃住房供給對(duì)于住房保障至關(guān)重要。但中國(guó)的一線城市租售比較低，使得開發(fā)商缺乏動(dòng)力進(jìn)入租賃市場(chǎng)。提高租金雖能改善其收益，但會(huì)進(jìn)一步加劇租房負(fù)擔(dān)。2017年，上海市政府推出了創(chuàng)新性的R4租賃用地政策：通過(guò)以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)的價(jià)格供應(yīng)專門用于租賃住房的土地，以期在不抬高租金的情況下提升租賃住房的回報(bào)率。然而，這一政策引發(fā)了兩方面的擔(dān)憂。一是空間選址公平性問(wèn)題：在土地財(cái)政體制下，地方政府往往優(yōu)先追求財(cái)政收入，可能將偏遠(yuǎn)、條件較差的地塊用于保障性住房，從而削弱其宜居性。二是財(cái)政可持續(xù)性問(wèn)題：以低價(jià)供地意味著放棄土地出讓金，帶來(lái)巨大的機(jī)會(huì)成本。本研究將探討地方政府如何在住房保障和財(cái)政收入之間作出權(quán)衡，以及是否吸取了以前保障性住房政策的經(jīng)驗(yàn)。

研究方法

基于POI、人口普查、土地利用、街道、二手房和租房、土地和項(xiàng)目等數(shù)據(jù)，使用回歸分析、隨機(jī)森林模型進(jìn)行實(shí)證分析。

首先對(duì)土地空間選址特征進(jìn)行實(shí)證分析，關(guān)注租賃用地是否傾向于供應(yīng)于邊緣地區(qū)或臨近特定POI。

其次，從居民視角入手，通過(guò)顯示性偏好法，比較不同類別土地上可能建造的住房的價(jià)格和租金水平，判斷租賃用地是否具有與產(chǎn)權(quán)商品住房用地相當(dāng)或更好的宜居性。

接著，采用反事實(shí)分析方法，計(jì)算假設(shè)租賃用地用于產(chǎn)權(quán)商品住房用地可以帶來(lái)的土地出讓收入，估算財(cái)政機(jī)會(huì)成本。

最后，分析租賃與產(chǎn)權(quán)住房市場(chǎng)的偏好差異，提出優(yōu)化土地資源配置的策略。

圖1：分析框架

研究結(jié)果

（1）土地的選址模式

R4租賃住房用地雖然在空間上略有向城市外圍傾斜的趨勢(shì)，但總體位置并不差。通常分布在房?jī)r(jià)較高、非本地人口占比較低的地區(qū)。2017-2020年靠近就業(yè)中心，2021-2023年則更強(qiáng)調(diào)交通可達(dá)性。然而，已入市的租賃住房項(xiàng)目中，房?jī)r(jià)更高、人口更多的區(qū)域面臨著更緊迫的租住需求，其中大戶型項(xiàng)目更加供小于求。

（2）土地的宜居性

基于顯示性偏好法和隨機(jī)森林模型，發(fā)現(xiàn)R4地塊不論從房?jī)r(jià)還是從租金來(lái)說(shuō)，其居住價(jià)值即宜居性通常都高于產(chǎn)權(quán)商品住房用地。具體而言，R4地塊的方式比產(chǎn)權(quán)商品住宅用地的房?jī)r(jià)平均高出8000余元每平米，租金平均高出10元每平米每月。這一結(jié)果顯示，上海政府供給的R4地塊確實(shí)提升了租賃住房的空間公平性，而不是以前或國(guó)外某些保障性住房的“邊緣化配置”。

圖2：不同類別土地的預(yù)測(cè)房?jī)r(jià)和租金（PARH和PMRH近似于R4用地）

（3）財(cái)政機(jī)會(huì)成本

通過(guò)反事實(shí)分析，發(fā)現(xiàn)R4地塊平均每宗將帶來(lái)約11億元的土地出讓收入損失。在2017年至2021年間損失最為顯著，累計(jì)約1800億元。相比之下，混合出讓租賃和產(chǎn)權(quán)住房地塊可能減小這種機(jī)會(huì)成本。R4用地政策雖然改善了空間公平，但對(duì)政府財(cái)政形成了沉重負(fù)擔(dān)。這也是為什么在2021年之后上海政府調(diào)整了供地結(jié)構(gòu)。

圖 3 分土地類別和年份的土地出讓收入損失

（4）政策優(yōu)化策略

本研究提出了一個(gè)相對(duì)適宜性指標(biāo)，用以衡量某一地塊或某一柵格更適合租賃還是產(chǎn)權(quán)商品住房。對(duì)于已出讓的地塊來(lái)說(shuō)，一部分地塊的用途沒(méi)有實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。對(duì)于上海的柵格來(lái)說(shuō)，市中心通常更適合開發(fā)產(chǎn)權(quán)商品住房，地鐵沿線、郊區(qū)就業(yè)中心附近地塊更適合開發(fā)租賃住房。

【基金資助】

研究由國(guó)家自然科學(xué)基金（項(xiàng)目號(hào)：72074140, 72274102）資助。

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