廣州花都區(qū)集群街2號(hào)作為廣東省首個(gè)業(yè)主自主更新、自籌資金、原拆原建的危舊房改造試點(diǎn)項(xiàng)目，于2025年1月實(shí)現(xiàn)交付。圖為項(xiàng)目改造前后對(duì)比。

張春麗/文

2025年8月28日發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》明確提出，“穩(wěn)步推進(jìn)城中村和危舊房改造，支持老舊住房自主更新、原拆原建，持續(xù)推動(dòng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造”。老舊住房拆除式自主更新，被明確為今后城市更新的重要模式。

當(dāng)前國家層面尚沒有針對(duì)自主更新模式的專門立法，各地還處于探索階段。筆者詳細(xì)梳理國家及各地法律和政策、各地實(shí)踐案例，總結(jié)相應(yīng)問題并嘗試給出應(yīng)對(duì)建議。

一、中央及地方相關(guān)政策

2021年，“十四五”規(guī)劃中明確提出，“加快推進(jìn)城市更新，改造提升老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)功能，推進(jìn)老舊樓宇改造，因地制宜改造一批城中村”。5年來，各部門在容積率提升、規(guī)劃調(diào)整、維修資金使用、改造范圍、報(bào)批報(bào)建等方面給予了多方面政策支持。

2023年7月28日，國家發(fā)改委《關(guān)于恢復(fù)和擴(kuò)大消費(fèi)的措施》提出，“穩(wěn)步推進(jìn)老舊小區(qū)改造，進(jìn)一步發(fā)揮住宅專項(xiàng)維修資金在老舊小區(qū)改造和老舊住宅電梯更新改造中的作用”。同年11月，自然資源部發(fā)布的《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引（2023版）》提出，“為保障居民基本生活需求、補(bǔ)齊城市短板而實(shí)施的市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、公共安全設(shè)施項(xiàng)目，以及老舊住宅成套化改造等項(xiàng)目，在對(duì)周邊不產(chǎn)生負(fù)面影響的前提下，其新增建筑規(guī)模可不受規(guī)劃容積率指標(biāo)的制約”。

2025年3月9日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)倪虹在全國兩會(huì)期間的新聞發(fā)布會(huì)上表示，“2000年以前建成的城市老舊小區(qū)都要納入城市更新的改造范圍，鼓勵(lì)地方探索居民自主更新改造老舊住宅”。同年5月2日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》出臺(tái)，明確“大力實(shí)施城市更新，推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造和危險(xiǎn)住房改造，加快拆除改造D級(jí)危險(xiǎn)住房”。

2025年7月16日，中央城市工作會(huì)議提出，“應(yīng)加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式，穩(wěn)步推進(jìn)城中村和危舊房改造”。8月28日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》進(jìn)一步明確，“穩(wěn)步推進(jìn)城中村和危舊房改造，支持老舊住房自主更新、原拆原建，持續(xù)推動(dòng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造”。

地方層面，針對(duì)自主更新，部分地方政府也制定出相關(guān)政策措施。例如，北京市早在2020年6月就出臺(tái)了《關(guān)于開展危舊樓房改建試點(diǎn)工作的意見》，對(duì)無加固價(jià)值或加固影響居住安全的危舊樓房實(shí)施改造。實(shí)施原則是不增加原居民戶數(shù)，原居住面積不減少；資金由政府、產(chǎn)權(quán)單位、居民、社會(huì)機(jī)構(gòu)多主體籌集；面積調(diào)整方面，地上建筑面積規(guī)模增量不超過30%。

浙江省2024年4月出臺(tái)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)自主更新試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(試行)》，提出以拆除重建或改建方式對(duì)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)實(shí)施改造，適當(dāng)增加建筑面積、增配公共服務(wù)設(shè)施。實(shí)施原則規(guī)定，需成立自主更新委員會(huì)，流程上包括醫(yī)院征詢、方案編制、政府審批、施工驗(yàn)收等；資金以產(chǎn)權(quán)人承擔(dān)為主，政府給予政策激勵(lì)和財(cái)政支持；面積上，符合規(guī)劃和安全標(biāo)準(zhǔn)下適度增加面積。

廣東省2025年7月出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)自主更新試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》(征求意見稿)，提出對(duì)B級(jí)、C級(jí)和D級(jí)危房、非成套住宅、存在安全隱患或地質(zhì)災(zāi)害隱患的小區(qū)實(shí)施改造。實(shí)施原則是業(yè)主自愿、自主實(shí)施；資金模式是居民自籌為主，政府專項(xiàng)資金補(bǔ)充；面積上，適度增加建筑面積、增配服務(wù)設(shè)施。

二、自主更新之實(shí)踐探索

1.浙工新村：C級(jí)危房自主更新（業(yè)主自籌資金模式）

浙工新村是浙江省首個(gè)“自主更新”模式重建的危舊房小區(qū)，該小區(qū)始建于20世紀(jì)80年代（福利分房制度下建成），共13~14幢多層住宅，其中4幢為C級(jí)危房（存在嚴(yán)重安全隱患）。1994年房改后，大部分住戶擁有產(chǎn)權(quán)證，少數(shù)公房屬原高校，總戶數(shù)約548戶。

改造模式上，由居民主導(dǎo)，通過“一幢樓一代表”成立居民自主更新委員會(huì)，代表居民行使權(quán)利并向政府提交改造申請(qǐng)。居民意見達(dá)成共識(shí)，實(shí)際簽約率達(dá)99.8%。資金籌集方面，居民自籌約4.7億元（占總費(fèi)用5.3億元的80%以上），不足部分通過舊房改造、加裝電梯、未來社區(qū)等專項(xiàng)資金補(bǔ)足；居民出資按“原有面積（1350元/平方米）+擴(kuò)面面積（每戶最多20平方米，約3.4萬元/平方米）”計(jì)算。

該模式的難點(diǎn)在于，一是居民意見協(xié)調(diào)難度大：改造需業(yè)主高度統(tǒng)一（近100%同意），僅適用于居民多屬同一單位或戶數(shù)較少的小區(qū)，否則協(xié)調(diào)成本極高；二是資金籌集壓力大：部分業(yè)主可能因經(jīng)濟(jì)困難或觀念差異，導(dǎo)致大規(guī)模項(xiàng)目面臨籌資難題。

2.廣州花都區(qū)集群街2號(hào)項(xiàng)目：D級(jí)危房原拆原建（自主更新+業(yè)主自籌+政府補(bǔ)貼+國企代建模式）

廣東省首個(gè)業(yè)主自主更新、自籌資金、原拆原建的危舊房改造試點(diǎn)項(xiàng)目，位于花都區(qū)新華街道豐盛社區(qū)，建于1976年（D級(jí)危房，存在結(jié)構(gòu)損壞、滲水嚴(yán)重等問題），總建筑面積約1726.64平方米，共5層25套房屋（首層商鋪+上層住宅），含15套公房和10套私產(chǎn)（9套住宅和商鋪）。

改造模式上，該項(xiàng)目遵循“誰受益、誰出資”“原拆原建、增加公服”原則。業(yè)主委托區(qū)屬國企（廣州花都城投西城公司）負(fù)責(zé)拆除重建，資金由共管賬戶監(jiān)管。資金來源方面，業(yè)主共同出資約800萬元（按4600元/平方米預(yù)繳）；花都區(qū)給予工程前期費(fèi)用補(bǔ)貼，并按房屋物業(yè)維修資金實(shí)際繳存費(fèi)用的50%對(duì)業(yè)主獎(jiǎng)補(bǔ)；此外，街道會(huì)同區(qū)住建局出臺(tái)政策，對(duì)設(shè)計(jì)、監(jiān)理、測(cè)量等二類費(fèi)用補(bǔ)貼50%（初步估算50余萬元），對(duì)低保家庭、特困職工家庭按1000元/平方米補(bǔ)助。

該模式優(yōu)點(diǎn)在于：一是業(yè)主自主決策：全體業(yè)主一致同意重建方案，參與積極性高；二是專業(yè)代建保障：國企負(fù)責(zé)全流程實(shí)施，保障工程質(zhì)量和資金安全；三是政府引導(dǎo)支持：通過政策補(bǔ)貼降低業(yè)主負(fù)擔(dān)，推動(dòng)項(xiàng)目落地。但是，該模式的問題在于，項(xiàng)目依賴“危房屬性（不得不改）+業(yè)主戶數(shù)少（易達(dá)成共識(shí)）”，難以復(fù)制到戶數(shù)多、非危房的老舊小區(qū)。

3.北京市勁松一區(qū)114號(hào)樓項(xiàng)目：D級(jí)危房的四方共擔(dān)改造（政府實(shí)施+產(chǎn)權(quán)單位施工+社會(huì)資本引入+業(yè)主出資模式）

這是北京市首批危舊樓房改建試點(diǎn)之一，建于1978年（框架輕板實(shí)驗(yàn)樓，經(jīng)鑒定為D級(jí)危房，存在墻體薄、無法抗震加固等問題）。

該項(xiàng)目采取“四方共擔(dān)”的資金籌措模式，確保多方參與。組織實(shí)施主體為勁松街道辦事處，產(chǎn)權(quán)單位北京建工五建集團(tuán)負(fù)責(zé)施工，愿景集團(tuán)為社會(huì)資本方。資金來源為，政府出資約2300萬元（占總投資50%），產(chǎn)權(quán)單位承擔(dān)約600萬元，社會(huì)資本（愿景集團(tuán)）投入約600萬元（用于老年餐廳、物業(yè)用房等社區(qū)服務(wù)配套），居民出資約400萬元（戶均6萬~7萬元，主要用于新增面積，按綜合成本價(jià)8400元/平方米計(jì)算）。

該模式的優(yōu)點(diǎn)在于資金來源多樣，引入社會(huì)資本共擔(dān)成本，減輕政府與業(yè)主壓力。難點(diǎn)在于政府財(cái)政負(fù)擔(dān)較大，項(xiàng)目成功依賴“社會(huì)資本獲取配套空間長(zhǎng)期經(jīng)營權(quán)+政府強(qiáng)力推動(dòng)+產(chǎn)權(quán)單位配合”，其他老舊小區(qū)難以復(fù)制。

三、自主更新模式痛點(diǎn)及立法實(shí)操建議

盡管自主更新相較于傳統(tǒng)更新模式有著較大優(yōu)勢(shì)，但也存在一些痛點(diǎn)和法律障礙，例如在業(yè)主表決、資金引入、業(yè)主與代建企業(yè)合作等環(huán)節(jié)，需要強(qiáng)化合規(guī)管理。結(jié)合實(shí)踐中存在的問題，有必要提出有針對(duì)性的實(shí)操建議。

（一）業(yè)主表決通過比例：需立法明確“合法且合理”的表決梯度

目前各地對(duì)立項(xiàng)、實(shí)施環(huán)節(jié)的業(yè)主表決比例要求普遍較高，實(shí)踐中難以達(dá)到。在立項(xiàng)環(huán)節(jié)，部分地區(qū)要求“人數(shù)及面積均達(dá)到95%”；在實(shí)施環(huán)節(jié)（簽訂“更新協(xié)議”），部分地區(qū)要求“人數(shù)及面積均達(dá)到95%”，部分地區(qū)要求“100%簽約”。過高的表決比例導(dǎo)致“少數(shù)業(yè)主否決多數(shù)業(yè)主意見”，阻礙項(xiàng)目推進(jìn)。

立法及實(shí)操建議：區(qū)分立項(xiàng)、實(shí)施環(huán)節(jié)及房屋安全等級(jí)，設(shè)置差異化表決比例，兼顧少數(shù)業(yè)主權(quán)利與多數(shù)業(yè)主安全權(quán)益。

立項(xiàng)環(huán)節(jié)：不實(shí)際處分業(yè)主利益，建議參照《中華人民共和國民法典》第二百七十八條規(guī)定：“……(七)改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施……應(yīng)當(dāng)經(jīng)參與表決專有部分面積四分之三以上的業(yè)主且參與表決人數(shù)四分之三以上的業(yè)主同意?！奔窗础半p四分之三”標(biāo)準(zhǔn)啟動(dòng)項(xiàng)目。

實(shí)施環(huán)節(jié)：涉及專有部位處分，需更高比例共識(shí)，建議按“人數(shù)及面積均達(dá)90%”標(biāo)準(zhǔn)，未同意者由政府按“公共利益”征收。

特殊情形（C/D級(jí)危房）：因涉及公共安全，可進(jìn)一步降低比例——立項(xiàng)環(huán)節(jié)“人數(shù)及面積均達(dá)50%”，實(shí)施環(huán)節(jié)“人數(shù)及面積均達(dá)三分之二（或二分之一）”；未同意者由政府依法征收（依據(jù)“公共利益”前提，C/D級(jí)危房安全性涉及全體業(yè)主及周邊居民，符合《民法典》“公共利益”界定）。

（二）容積率調(diào)整：合理提升容積率以激發(fā)動(dòng)力，平衡規(guī)劃與公共利益

政策矛盾點(diǎn)：《建設(shè)用地容積率管理辦法》第七條規(guī)定：“國有土地使用權(quán)一經(jīng)出讓或劃撥，任何建設(shè)單位或個(gè)人都不得擅自更改確定的容積率。符合下列情形之一的，方可進(jìn)行調(diào)整：（一）因城鄉(xiāng)規(guī)劃修改造成地塊開發(fā)條件變化的；（二）因城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和公共安全設(shè)施建設(shè)需要導(dǎo)致已出讓或劃撥地塊的大小及相關(guān)建設(shè)條件發(fā)生變化的；（三）國家和省、自治區(qū)、直轄市的有關(guān)政策發(fā)生變化的；（四）法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件?！蹦壳熬用褡灾鞲聼o明確容積率調(diào)整依據(jù)，但部分地方已探索“獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制”（如福建、南京、重慶、廈門、廣東）。

立法及實(shí)操建議：國家及地方層面可通過立法明確“自主更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則”，平衡各方利益。參考浙江省做法：將自主更新納入《綠色建筑行動(dòng)方案》“容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策”適用范圍（老舊小區(qū)更新解決節(jié)能及民生問題，符合政策導(dǎo)向）；參考廈門、廣東做法：明確“容積率提升上限”（如廈門允許增加原面積20%，廣東允許“適當(dāng)增加居住建筑面積、增配公共服務(wù)設(shè)施”）；參考重慶做法：對(duì)增加公共服務(wù)功能的項(xiàng)目給予“不超過原計(jì)容面積15%的建筑規(guī)模獎(jiǎng)勵(lì)”，用于完善社區(qū)配套。

（三）資金來源：多維度拓寬渠道，緩解業(yè)主籌資壓力

資金籌集是自主更新核心難點(diǎn)，完全依賴業(yè)主自籌，難以確保所有業(yè)主有能力、有意愿出資（如深圳紅崗花園）；部分成功案例依賴政府補(bǔ)貼（廣州花都區(qū)項(xiàng)目）或多主體共擔(dān)（北京勁松項(xiàng)目），但缺乏普適性政策支持。

立法及實(shí)操建議：結(jié)合容積率提升、金融工具創(chuàng)新、專項(xiàng)資金支持，構(gòu)建多元化資金體系。一是政府補(bǔ)貼：對(duì)C/D級(jí)危房、低收入群體集中的小區(qū)，給予前期費(fèi)用補(bǔ)貼（如設(shè)計(jì)、監(jiān)理費(fèi)）或按面積補(bǔ)助（如廣州花都區(qū)“低保家庭1000元/平方米補(bǔ)助”）；二是政策激勵(lì)：允許提取住宅專項(xiàng)維修資金、公積金用于更新（如廈門、廣東）；推動(dòng)銀行出臺(tái)“自主更新專項(xiàng)貸款”，以新建房屋為抵押發(fā)放貸款；三是社會(huì)資本引入：通過容積率提升新增的面積，允許社會(huì)資本獲取部分經(jīng)營權(quán)（如北京勁松項(xiàng)目“社會(huì)資本運(yùn)營社區(qū)配套”），形成“業(yè)主獲住房增值、資本獲經(jīng)營收益”的雙贏模式。

（四）國有土地使用權(quán)續(xù)期與土地價(jià)款：明確規(guī)則消除業(yè)主顧慮

老舊小區(qū)普遍面臨土地使用年限臨近、劃撥用地性質(zhì)問題，業(yè)主及社會(huì)資本擔(dān)憂改造后土地到期需補(bǔ)繳巨額出讓金，影響參與意愿。

立法及實(shí)操建議：參考《民法典》及地方探索，明確續(xù)期及價(jià)款規(guī)則。土地使用權(quán)續(xù)期：依據(jù)《中華人民共和國民法典》第三百五十九條規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。續(xù)期費(fèi)用的繳納或者減免，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?！绷⒎鞔_“自主更新之住宅項(xiàng)目土地使用權(quán)按最高年限（70年）自動(dòng)續(xù)期”。

土地價(jià)款補(bǔ)繳：參考廈門做法，即“增設(shè)電梯、公共開放架空空間、公共服務(wù)及配套設(shè)施以及地下空間開發(fā)新增的建筑面積需由全體業(yè)主共有，不需要補(bǔ)繳土地價(jià)款，可按規(guī)定直接申請(qǐng)變更登記；因原有住宅按套擴(kuò)面的，可在辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證前，或在房屋上市交易時(shí)，按申請(qǐng)受理時(shí)點(diǎn)的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)補(bǔ)繳土地價(jià)款(未補(bǔ)繳的登記時(shí)在產(chǎn)權(quán)證及登記簿中注明增加的面積保留劃撥用地性質(zhì))”，區(qū)分“公共部分”與“個(gè)人擴(kuò)面部分”，差異化規(guī)定價(jià)款補(bǔ)繳規(guī)則。

（五）自主更新實(shí)施主體：明確“業(yè)主主導(dǎo)+專業(yè)協(xié)助”的主體框架

自主更新實(shí)踐中常常出現(xiàn)實(shí)施主體不統(tǒng)一導(dǎo)致項(xiàng)目受阻問題。業(yè)主委員會(huì)或自主更新委員會(huì)缺乏獨(dú)立法人資格，專業(yè)能力（規(guī)劃報(bào)建、工程管理等）不足，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力弱，易因成本超支、工程事故等導(dǎo)致項(xiàng)目失敗；如果政府主導(dǎo)，則容易導(dǎo)致““業(yè)主過度依賴”，違背自主更新初衷。

立法及實(shí)操建議：立法應(yīng)明確“業(yè)主為核心，專業(yè)主體協(xié)助”的實(shí)施模式。參考廈門、浙江做法（廈門市規(guī)定“經(jīng)區(qū)政府批準(zhǔn)，房屋所有權(quán)人依法作為自主更新改造的實(shí)施主體，可以成立自主更新委員會(huì)、委托業(yè)主委員會(huì)或具備相應(yīng)資質(zhì)的法人，負(fù)責(zé)組織房屋所有權(quán)人協(xié)商和項(xiàng)目申請(qǐng)等工作”；浙江省規(guī)定“業(yè)主自主更新意愿集中的住宅小區(qū)，可以根據(jù)《民法典》的有關(guān)規(guī)定，成立業(yè)主自主更新委員會(huì)或授權(quán)業(yè)主委員會(huì)作為住宅小區(qū)自主更新工作的組織實(shí)施主體”）?？山梃b浙工新村“居民自主更新委員會(huì)+政府委托實(shí)施”模式、杭州拱墅區(qū)“街道組織+國企執(zhí)行”模式，既保障業(yè)主決策權(quán)，又通過政府/國企的專業(yè)能力規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

（作者系泰和泰（深圳）律師事務(wù)所高級(jí)顧問，泰和泰律師事務(wù)所全國“不動(dòng)產(chǎn)及城市運(yùn)營法律中心”總負(fù)責(zé)人）

（此文刊于中國房地產(chǎn)報(bào)10月20日11版 責(zé)任編輯 蘇志勇）

值班編委：馬琳

流程編輯：溫紅妹

審讀：戴士潮

中國房地產(chǎn)報(bào)版權(quán)所有

未經(jīng)授權(quán)不得轉(zhuǎn)載以及任何形式使用

如需轉(zhuǎn)載，請(qǐng)后臺(tái)回復(fù)“轉(zhuǎn)載”了解規(guī)則

---

聲明：本文系轉(zhuǎn)載自互聯(lián)網(wǎng)，請(qǐng)讀者僅作參考，并自行核實(shí)相關(guān)內(nèi)容。若對(duì)該稿件內(nèi)容有任何疑問或質(zhì)疑，請(qǐng)立即與鐵甲網(wǎng)聯(lián)系，本網(wǎng)將迅速給您回應(yīng)并做處理，再次感謝您的閱讀與關(guān)注。