我國(guó)水利發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)體系演進(jìn)邏輯與啟示

引言

水利是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)資源，是防洪安全、供水安全、糧食安全、生態(tài)安全的關(guān)鍵保障，是國(guó)家安全體系的重要組成部分。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，水利行業(yè)的戰(zhàn)略定位和目標(biāo)體系也隨之深刻調(diào)整。在新發(fā)展理念和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略引領(lǐng)下，水利從單一供水、防洪保障等拓展為“安全屏障-資源保障-生態(tài)維系-智慧服務(wù)”復(fù)合型系統(tǒng)，成為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的重要基礎(chǔ)支撐。

在全球氣候變化加劇、國(guó)際形勢(shì)深刻演變與國(guó)內(nèi)新老水問題交織的背景下，構(gòu)建科學(xué)合理的水利發(fā)展指標(biāo)體系，是指導(dǎo)現(xiàn)代化水治理實(shí)踐的關(guān)鍵工具與評(píng)估治理成效的重要依據(jù)。水利五年發(fā)展規(guī)劃作為國(guó)家水網(wǎng)建設(shè)和治水興水戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)，其目標(biāo)指標(biāo)體系不僅映射了階段性發(fā)展重點(diǎn)，更體現(xiàn)了新時(shí)代統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全、統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)的治水邏輯，對(duì)于構(gòu)建安全韌性現(xiàn)代水網(wǎng)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局具有重要引領(lǐng)作用。

然而現(xiàn)有研究對(duì)水利五年發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)體系的系統(tǒng)性、分類化及歷時(shí)性分析仍較為欠缺，缺乏基于多期規(guī)劃的比較框架與實(shí)證梳理。本文基于公開的“十二五”至“十四五”三個(gè)時(shí)期國(guó)家水利五年發(fā)展規(guī)劃政策文本，采用政策文本分析與定量統(tǒng)計(jì)相結(jié)合的方式，系統(tǒng)提取各時(shí)期規(guī)劃中的指標(biāo)項(xiàng)并進(jìn)行統(tǒng)一歸類，構(gòu)建包括水資源節(jié)約集約與高效利用類、水利工程建設(shè)與保障能力類、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理類、水利基本公共服務(wù)普及水平類和水利數(shù)字化發(fā)展水平類五大類別的分析框架，再?gòu)闹笜?biāo)數(shù)量、目標(biāo)值和類別結(jié)構(gòu)等方面開展跨期比較，并輔以部分指標(biāo)的完成績(jī)效評(píng)估，揭示指標(biāo)體系的演進(jìn)路徑與特征。本研究以期構(gòu)建水利發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)的多期分類比較框架，明確其演進(jìn)趨勢(shì)與理念轉(zhuǎn)型特征，從而揭示新時(shí)代我國(guó)水利治理重點(diǎn)的歷史演進(jìn)邏輯，為“十五五”時(shí)期水利規(guī)劃指標(biāo)體系優(yōu)化和水利現(xiàn)代化治理能力提升提供實(shí)證依據(jù)與政策參考。

水利目標(biāo)指標(biāo)體系分類

結(jié)合習(xí)近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路和關(guān)于治水重要論述精神，對(duì)標(biāo)規(guī)劃指標(biāo)的功能屬性，本研究將水利發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)體系分為以下五大類別，分別對(duì)應(yīng)水安全保障的關(guān)鍵領(lǐng)域。

水利五年發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)體系分類

①水資源節(jié)約集約與高效利用類。該類指標(biāo)反映水資源開發(fā)利用強(qiáng)度、節(jié)約效率及管理約束水平，體現(xiàn)對(duì)水資源實(shí)行剛性約束和優(yōu)化配置的要求，支撐節(jié)水優(yōu)先和以水定需原則的落實(shí)。包括全國(guó)用水總量、萬元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值或萬元工業(yè)增加值用水量下降比例、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)等。

②水利工程建設(shè)與保障能力類。該類指標(biāo)衡量防洪、供水、灌溉等水利工程體系的規(guī)模、能力與完備程度，體現(xiàn)通過工程性措施提升水安全保障能力的投入與成效。包括全國(guó)5級(jí)及以上堤防達(dá)標(biāo)率、新增水庫(kù)總庫(kù)容、新增防洪庫(kù)容、新增水利工程供水能力、耕地灌溉面積、萬畝以上灌區(qū)耕地灌溉面積等。

③水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理類。該類指標(biāo)反映水生態(tài)系統(tǒng)健康狀況和水環(huán)境治理成效，體現(xiàn)綠色發(fā)展理念和生態(tài)文明建設(shè)對(duì)水利工作的要求。包括新增水土流失綜合治理面積、全國(guó)水土保持率、重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、重點(diǎn)河湖基本生態(tài)流量達(dá)標(biāo)率等。

④水利基本公共服務(wù)普及水平類該類指標(biāo)衡量水利在民生保障和經(jīng)濟(jì)安全支撐方面的覆蓋程度與均等化水平，體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想在水利領(lǐng)域的落實(shí)。包括解決農(nóng)村飲水安全人口、農(nóng)村自來水普及率、農(nóng)村集中式供水人口比例、規(guī)?；┧采w農(nóng)村人口比例、洪澇干旱災(zāi)害年均損失率等。

⑤水利數(shù)字化發(fā)展水平類。該類指標(biāo)反映水利信息化、智能化建設(shè)水平，衡量數(shù)字技術(shù)在水利治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的應(yīng)用成效。包括取用水計(jì)量率、監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)覆蓋率、數(shù)字孿生水利工程達(dá)標(biāo)率等。

不同類別指標(biāo)演進(jìn)與治理理念變遷

依據(jù)前述分類標(biāo)準(zhǔn)，“十二五”至“十四五”時(shí)期水利發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)體系分類對(duì)比如下。其中，“十四五”規(guī)劃雖未公布完整指標(biāo)表，但可通過公布的規(guī)劃文本提取相關(guān)目標(biāo)指標(biāo)，從而揭示其在治理理念上的演進(jìn)。

“十二五”至“十四五”指標(biāo)體系分類對(duì)比

“十二五”時(shí)期共設(shè)定10項(xiàng)主要指標(biāo)，包括水資源節(jié)約集約與高效利用類3項(xiàng)、水利工程建設(shè)與保障能力類5項(xiàng)、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理類和水利基本公共服務(wù)普及水平類各1項(xiàng)，水利數(shù)字化發(fā)展水平類尚未成為獨(dú)立的指標(biāo)類別。該時(shí)期治水工作核心在于通過大規(guī)模水源工程和灌溉工程提升水資源供給保障能力，滿足城鄉(xiāng)用水和糧食安全的迫切需求，具體體現(xiàn)為新增農(nóng)田有效灌溉面積、新增城市供水能力等目標(biāo)指標(biāo)。同時(shí)全國(guó)用水總量控制、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)、單位工業(yè)增加值用水量降低等硬約束指標(biāo)開始引入，標(biāo)志著治理思路已從單純擴(kuò)張供給逐漸轉(zhuǎn)向兼顧需求管理，體現(xiàn)了最嚴(yán)格水資源管理制度的雛形。但總體而言，該階段的生態(tài)和民生類指標(biāo)處于附屬地位，生態(tài)文明理念尚未成為治水體系的核心。

“十三五”時(shí)期，指標(biāo)數(shù)量增加至16項(xiàng)，涵蓋五大類別，體系結(jié)構(gòu)更趨完善。水資源節(jié)約集約與高效利用類和水利工程建設(shè)與保障能力類指標(biāo)各設(shè)4項(xiàng)，水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理類、水利基本公共服務(wù)普及水平類、水利數(shù)字化發(fā)展水平類指標(biāo)增加。水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理類指標(biāo)新增重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率，將水環(huán)境改善目標(biāo)納入水利部門考核，與《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》相銜接，體現(xiàn)水利職能在生態(tài)安全保障中的拓展和生態(tài)優(yōu)先理念的推進(jìn)。水利基本公共服務(wù)普及水平類新增洪澇和干旱災(zāi)害年均損失率、農(nóng)村自來水普及率等指標(biāo)，突出防洪減災(zāi)和供水均等化等重點(diǎn)民生保障任務(wù)。水利數(shù)字化發(fā)展水平類首次引入城鎮(zhèn)和工業(yè)用水計(jì)量率、農(nóng)業(yè)灌溉用水計(jì)量率等指標(biāo)，通過量化考核推動(dòng)取用水管理信息化，體現(xiàn)數(shù)字化治理的初步進(jìn)展。這些調(diào)整與習(xí)近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路高度契合，反映出從“工程水利”向“資源水利”“生態(tài)水利”并重轉(zhuǎn)型的階段性成果

“十四五”時(shí)期指標(biāo)數(shù)量調(diào)整為11項(xiàng)，雖總量有所精簡(jiǎn)，但內(nèi)涵深化、標(biāo)準(zhǔn)提高，更注重質(zhì)量與效能。水資源節(jié)約集約與高效利用類、水利工程建設(shè)與保障能力類以及水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理類數(shù)量與上一時(shí)期一致，水利基本公共服務(wù)普及水平類保留1項(xiàng)，水利數(shù)字化發(fā)展水平類雖未直接單列定量考核指標(biāo)，但智慧水利建設(shè)首次作為獨(dú)立章節(jié)提出，明確將構(gòu)建數(shù)字孿生流域、全國(guó)一體化水利監(jiān)控平臺(tái)列為重點(diǎn)目標(biāo)，致力于實(shí)現(xiàn)水利感知監(jiān)測(cè)“一張網(wǎng)”、業(yè)務(wù)應(yīng)用“一平臺(tái)”，推進(jìn)決策調(diào)度智能化等主要任務(wù)，標(biāo)志著數(shù)智化治理已成為水利現(xiàn)代化進(jìn)程中的新標(biāo)桿。水資源節(jié)約集約與高效利用類延續(xù)了全國(guó)用水總量、萬元GDP和萬元工業(yè)增加值用水量下降比例、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)等指標(biāo)，持續(xù)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)水技術(shù)創(chuàng)新。水利工程建設(shè)及保障能力類指標(biāo)更側(cè)重防洪關(guān)鍵短板補(bǔ)充，如全國(guó)5級(jí)及以上堤防達(dá)標(biāo)率提高和新增防洪庫(kù)容。水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理方面，將重點(diǎn)河湖基本生態(tài)流量達(dá)標(biāo)率納入主要目標(biāo)，并以90%以上的約束性標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，以剛性制度保障河流生命線，標(biāo)志著生態(tài)優(yōu)先原則上升到與防洪、供水同等重要的地位。此外，“十四五”規(guī)劃突出諸多過程型和能力型定性目標(biāo)，如山洪災(zāi)害防御能力大幅增強(qiáng)、重點(diǎn)易澇區(qū)排澇能力明顯提升等，并強(qiáng)調(diào)建立健全預(yù)報(bào)預(yù)警和應(yīng)急管理體系，以全面提升應(yīng)對(duì)極端氣候風(fēng)險(xiǎn)的韌性。以上表明，數(shù)字技術(shù)和精細(xì)化管理正融入水利治理體系，推動(dòng)其向更加科學(xué)化、智慧化的模式演進(jìn)。

總體而言，近3期規(guī)劃中水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理類、水利基本公共服務(wù)普及水平類和水利數(shù)字化發(fā)展水平類指標(biāo)占比顯著上升，呈現(xiàn)從“工程-資源”主導(dǎo)向“資源-生態(tài)-服務(wù)-智慧”多元協(xié)同的演進(jìn)路徑。先是在總量規(guī)模上補(bǔ)短板、?；A(chǔ)，建立初步的總量和效率約束；繼而在結(jié)構(gòu)上調(diào)優(yōu)化、重效率，提升生態(tài)與民生權(quán)重，數(shù)字化起步；進(jìn)而在治理能力上強(qiáng)監(jiān)管、促創(chuàng)新。這一演進(jìn)不僅是指標(biāo)體系的技術(shù)性調(diào)整，更反映了國(guó)家治水理念從增量擴(kuò)張向質(zhì)量提升、從單一部門管理向多元協(xié)同治理、從靜態(tài)結(jié)果導(dǎo)向向動(dòng)態(tài)過程與能力導(dǎo)向的深刻轉(zhuǎn)型。其背后的驅(qū)動(dòng)因素包括習(xí)近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路和關(guān)于治水重要論述精神、新發(fā)展理念的引領(lǐng)，最嚴(yán)格水資源管理制度等政策持續(xù)發(fā)力的制度約束，以及數(shù)字中國(guó)與智慧水利建設(shè)推動(dòng)治理手段現(xiàn)代化。

結(jié)論與展望

1.主要結(jié)論

基于對(duì)“十二五”至“十四五”時(shí)期水利發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)體系的系統(tǒng)梳理與定量分析，本研究揭示了我國(guó)水利規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)設(shè)定的歷史邏輯、演進(jìn)路徑及其與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的深層耦合關(guān)系，主要結(jié)論如下：

（1）水利發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)體系設(shè)定具有延續(xù)性與漸進(jìn)性

“十二五”至“十四五”3期水利發(fā)展規(guī)劃，在保留并強(qiáng)化上一期規(guī)劃核心指標(biāo)的基礎(chǔ)上逐步提高標(biāo)準(zhǔn)，并將此前未涉及或定性描述的內(nèi)容予以量化，持續(xù)補(bǔ)充生態(tài)保護(hù)、民生保障、數(shù)字化發(fā)展等方面的指標(biāo)，使指標(biāo)體系更趨完善。這一演進(jìn)過程體現(xiàn)出規(guī)劃指標(biāo)設(shè)置先易后難、先基礎(chǔ)后提升的路徑特征，即在早期奠定基礎(chǔ)設(shè)施和總量管控基礎(chǔ)后，逐步推進(jìn)生態(tài)與服務(wù)指標(biāo)的量化，并積極探索新興領(lǐng)域的考核機(jī)制。建議“十五五”水安全保障規(guī)劃在保持核心指標(biāo)穩(wěn)定性與可比性的同時(shí)，進(jìn)一步提升標(biāo)準(zhǔn)，并立足新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，針對(duì)極端氣候韌性建設(shè)、智慧水利等領(lǐng)域，探索可量化的考核指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃體系的連續(xù)性、時(shí)代性和前瞻性。

（2）指標(biāo)體系呈現(xiàn)從工程主導(dǎo)轉(zhuǎn)向綜合治理新格局

隨著治水理念不斷深化，水利發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)已拓展為涵蓋資源保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、公共服務(wù)、行業(yè)治理等多領(lǐng)域的綜合體系。五大類指標(biāo)的設(shè)立有助于協(xié)調(diào)水利發(fā)展與資源環(huán)境承載力之間的關(guān)系，使水利發(fā)展更好地服務(wù)于國(guó)家總體安全和人民對(duì)美好生活的需求。建議“十五五”水安全保障規(guī)劃在系統(tǒng)治理理念指導(dǎo)下，進(jìn)一步統(tǒng)籌多目標(biāo)指標(biāo)設(shè)計(jì)，推動(dòng)跨部門、跨流域指標(biāo)的銜接與融合，協(xié)同設(shè)定水利與國(guó)土空間、生態(tài)文明、糧食安全等領(lǐng)域的相關(guān)指標(biāo)，構(gòu)建“一張圖”“一盤棋”的綜合治理格局。

（3）生態(tài)與民生指標(biāo)顯著增強(qiáng)，數(shù)字化發(fā)展尚需深化

近兩期規(guī)劃中，水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理類和水利基本公共服務(wù)普及水平類指標(biāo)的提升最為明顯，反映出水生態(tài)治理和民生水利成效顯著。然而，水利數(shù)字化發(fā)展水平類指標(biāo)在“十三五”時(shí)期僅以用水計(jì)量率等基礎(chǔ)指標(biāo)為代表，“十四五”雖將智慧水利列為重點(diǎn)任務(wù)之一，但仍缺乏系統(tǒng)的量化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。建議“十五五”時(shí)期在持續(xù)推進(jìn)數(shù)字孿生水利建設(shè)任務(wù)的同時(shí)，建立涵蓋數(shù)據(jù)采集精度、預(yù)警響應(yīng)效率、智能調(diào)度成效等方面的評(píng)價(jià)指標(biāo)，推動(dòng)數(shù)字化建設(shè)從基礎(chǔ)設(shè)施部署走向?qū)嵭гu(píng)估與績(jī)效提升。

（4）治水理念與國(guó)際先進(jìn)趨勢(shì)趨同

水利發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)體系的演進(jìn)與國(guó)際主流治水治理模式高度契合，我國(guó)已在嚴(yán)格用水定額管理、生態(tài)流量管控、水權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制、公眾參與的河湖長(zhǎng)制等方面形成較完善的制度基礎(chǔ)。建議“十五五”水安全保障規(guī)劃在完善指標(biāo)體系時(shí)，適度對(duì)標(biāo)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、澳大利亞國(guó)家環(huán)境狀況報(bào)告環(huán)境指標(biāo)體系、歐盟水框架指令等國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)驗(yàn)，關(guān)注飲用水長(zhǎng)期安全、地下水超采治理、再生水利用、跨流域治理協(xié)作等領(lǐng)域，增強(qiáng)國(guó)際可比性。同時(shí)，應(yīng)在對(duì)外交流中積極推廣我國(guó)在節(jié)水型社會(huì)建設(shè)、水生態(tài)修復(fù)和智慧水利等方面的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，提升?guó)際影響力。

2.未來研究展望

本文主要從宏觀層面分析了從“十二五”到“十四五”時(shí)期水利發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)體系的演進(jìn)與理念變遷，并對(duì)“十五五”指標(biāo)體系優(yōu)化提出初步建議。未來研究可進(jìn)一步深入開展區(qū)域性指標(biāo)體系差異化研究，針對(duì)不同流域、不同區(qū)域的自然稟賦、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與用水壓力，構(gòu)建因地制宜的指標(biāo)體系優(yōu)化路徑，探索地方特色指標(biāo)與全國(guó)性指標(biāo)互補(bǔ)；深入分析影響指標(biāo)落實(shí)的政策因素、資金投入效益與技術(shù)支撐條件，研究提升水利規(guī)劃實(shí)施效率的政策工具；推進(jìn)智慧水利建設(shè)成效的定量化評(píng)估，總結(jié)典型流域和工程的最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成可復(fù)制、可推廣的數(shù)字化治理模式，為“十五五”乃至中長(zhǎng)期水利現(xiàn)代化提供實(shí)證依據(jù)；加強(qiáng)國(guó)際比較研究，系統(tǒng)對(duì)比我國(guó)與國(guó)外先進(jìn)水治理指標(biāo)體系的優(yōu)勢(shì)與不足，探索國(guó)際合作背景下的指標(biāo)互認(rèn)與協(xié)同治理路徑。

Abstract: Since the 12th Five-Year Plan, the goals and indicators set out in each plan have collectively reflected the development concepts and directions of the new era. Based on publicly available policy documents on water conservancy development planning from the 12th to the 14th Five-Year Plan periods, this study systematically reviews and analyzes the evolutionary trajectory and structural changes of the indicator system, revealing the fundamental characteristics and transformation trends of China’s water conservancy development in the new era. The results show that the indicator system has evolved from being dominated by engineering construction and water supply security to a multi-objective composite system encompassing water conservation and intensive utilization, water ecological protection and restoration, basic public services for water conservancy, and digital and intelligent governance. At present, water conservancy development in China is shifting from an engineering-dominated approach to one that balances resource conservation and ecological protection, and is further advancing toward integration with intelligent modern governance. This process reflects a transition in national water management strategy from scale expansion during the high-speed growth stage to conservation-intensive and ecologically coordinated development in the stage of high-quality growth, signifying an elevated and transformed positioning of water conservancy in the national economic strategy. A five-category analytical framework for water conservancy development planning indicator system is innovatively constructed, clarifying their evolutionary characteristics, providing a structured perspective for understanding water management logic in the new era, and offering empirical evidence and policy references for optimizing water security planning indicators and enhancing governance capacity in the 15th Five-Year Plan period.

Keywordsnew era; 15th Five-Year Plan; high-quality development; water conservancy development planning; indicator system; water security; water management strategy

本文引用格式：

曾玨，趙鐘楠，楊曉茹.我國(guó)水利發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)體系演進(jìn)邏輯與啟示[J].中國(guó)水利，2025（19）：20-24.

封面供圖水利部淮河水利委員會(huì)

責(zé)編劉磊寧

校對(duì)董林玥

審核王慧

監(jiān)制楊軼

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