農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革進(jìn)展與展望

Progress and prospects of comprehensive reform of agricultural water prices

王歡，陸文紅，徐磊

中國(guó)灌溉排水發(fā)展中心，100054，北京

摘要：農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是促進(jìn)水資源可持續(xù)利用、推動(dòng)灌區(qū)良性運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展、保障國(guó)家糧食安全和水安全的重要舉措。經(jīng)過(guò)多年的改革實(shí)踐，我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作取得了顯著成效，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。簡(jiǎn)述了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的目的和意義，梳理了改革經(jīng)歷的4個(gè)發(fā)展時(shí)期，以近10年各地改革實(shí)踐、做法經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，總結(jié)了取得的主要綜合成效；針對(duì)改革的各項(xiàng)機(jī)制建設(shè)，分析梳理了各地實(shí)踐中形成的適合推廣的經(jīng)驗(yàn)；詳細(xì)闡述了用水計(jì)量技術(shù)、水價(jià)形成、工程管護(hù)等主要改革機(jī)制的基本內(nèi)容和要求，針對(duì)性地歸納提煉出各地改革實(shí)踐的創(chuàng)新性舉措，形成有指導(dǎo)意義的具體做法。剖析了當(dāng)前改革工作仍面臨的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展不均衡、計(jì)量設(shè)施配套不足、獎(jiǎng)補(bǔ)長(zhǎng)效機(jī)制難落實(shí)、基層管護(hù)體系不足等困難，并結(jié)合改革實(shí)際展望今后深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的工作方向，主要包括深入鞏固改革長(zhǎng)效機(jī)制、以數(shù)字化科技手段推進(jìn)灌區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)、完善以用水量測(cè)體系為基礎(chǔ)的用水管理機(jī)制、健全農(nóng)業(yè)水價(jià)和獎(jiǎng)補(bǔ)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制等，以期為我國(guó)進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革；用水權(quán)；用水計(jì)量；水價(jià)形成；工程管護(hù)；灌區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)；水資源可持續(xù)利用

作者簡(jiǎn)介：王歡，副主任，正高級(jí)工程師，主要從事農(nóng)村水利、灌溉節(jié)水研究。

DOI：10.3969/j.issn.1000-1123.2025.21.004

引言

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)。新中國(guó)成立以來(lái)，各級(jí)政府十分重視農(nóng)田水利建設(shè)，建成了大量農(nóng)田水利工程設(shè)施。但一方面，因建設(shè)期受技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、資金、管理等多方面因素制約，灌溉排水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于灌排需求，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施仍然薄弱；另一方面，用水價(jià)格偏低、“重建輕管”現(xiàn)象長(zhǎng)期存在，特別是農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制不健全、灌排工程水費(fèi)收取率不高、運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)難以保障、農(nóng)業(yè)用水管理制度和農(nóng)田水利管護(hù)機(jī)制不完善，造成農(nóng)業(yè)用水管理粗放、用水效率不高，影響灌排工程整體效益發(fā)揮和農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行。

面對(duì)農(nóng)田水利發(fā)展形勢(shì)和體制機(jī)制存在的問(wèn)題，我國(guó)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，在總結(jié)前期農(nóng)業(yè)水價(jià)改革試點(diǎn)示范經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，從2016年開(kāi)始，在全國(guó)范圍內(nèi)全面部署推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作，出臺(tái)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕2號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），要求以完善農(nóng)田水利工程體系為基礎(chǔ)，以健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制為核心，以創(chuàng)新體制機(jī)制為動(dòng)力，逐步建立農(nóng)業(yè)灌溉用水量控制和定額管理制度，提高農(nóng)業(yè)用水效率，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。明確用10年左右時(shí)間，建立健全合理反映供水成本、有利于節(jié)水和農(nóng)田水利體制機(jī)制創(chuàng)新、與投融資體制相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制；農(nóng)業(yè)用水價(jià)格總體達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本水平，農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理普遍實(shí)行，可持續(xù)的精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制基本建立，先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)措施普遍應(yīng)用，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水方式由粗放式向集約化轉(zhuǎn)變。

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革就是要運(yùn)用農(nóng)田水利工程建設(shè)改造、管理創(chuàng)新、價(jià)格調(diào)整、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、技術(shù)推廣、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等多種綜合舉措，通過(guò)完善支持農(nóng)業(yè)節(jié)水政策體系，補(bǔ)農(nóng)業(yè)節(jié)水的短板，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用，推動(dòng)灌區(qū)良性運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展，保障國(guó)家糧食安全和水安全。

近10年來(lái)，全國(guó)各地持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，在改革機(jī)制建立健全方面，形成了一些具有特點(diǎn)的實(shí)踐性、創(chuàng)新性做法。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期性工作，及時(shí)提煉其創(chuàng)新性舉措，對(duì)指導(dǎo)各地進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革具有十分重要的意義。本文針對(duì)各地多年積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，著重歸納分析了在用水計(jì)量技術(shù)、水價(jià)形成、工程管護(hù)等主要機(jī)制方面的做法，總結(jié)了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革取得的主要成效，剖析了當(dāng)前改革工作中仍面臨的不足和困難，展望了今后鞏固改革長(zhǎng)效機(jī)制、推進(jìn)灌區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)等工作方向，為我國(guó)各地進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革提供有益參考和借鑒。

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革發(fā)展歷程與主要成效

1.農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革發(fā)展歷程

我國(guó)在水利工程水費(fèi)和水價(jià)制定、改革方面大體經(jīng)歷了4個(gè)時(shí)期。

（1）2004年以前的無(wú)償供水和低標(biāo)準(zhǔn)部分成本收費(fèi)時(shí)期

20世紀(jì)50—60年代，我國(guó)興建了大批水利工程，水利工程管理單位經(jīng)費(fèi)和工程維修費(fèi)基本靠國(guó)家撥付的水利事業(yè)費(fèi)解決，基本實(shí)行無(wú)償供水，僅有個(gè)別地方征收低標(biāo)準(zhǔn)的少量水費(fèi)或“水利糧”，不能滿足水利工程管理單位正常運(yùn)行和工程維修的需要；1985年，《水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法》（國(guó)發(fā)〔1985〕94號(hào)）頒布，明確按供水成本（不包括農(nóng)民投勞折資部分的固定資產(chǎn)折舊）核定水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使我國(guó)的水利工程供水從不收費(fèi)和低標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)階段進(jìn)入有償供水、核算成本、按量收費(fèi)階段；1997年頒布的《水利產(chǎn)業(yè)政策》（國(guó)發(fā)〔1997〕35號(hào)）規(guī)定水價(jià)要按照補(bǔ)償運(yùn)行成本和費(fèi)用、合理收益原則制定，標(biāo)志著我國(guó)的水價(jià)制定逐步向合理化方向改進(jìn)。

（2）2004—2015年的改革試點(diǎn)探索期

2004年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)水價(jià)改革促進(jìn)節(jié)約用水保護(hù)水資源的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2004〕36號(hào)）印發(fā)，部署水價(jià)改革；2007年水利部選擇8個(gè)省份14處大中型灌區(qū)的部分末級(jí)渠系開(kāi)展首批農(nóng)業(yè)水價(jià)改革試點(diǎn)；2010—2013年結(jié)合小型農(nóng)田水利建設(shè)重點(diǎn)縣建設(shè)項(xiàng)目不斷擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，共選擇225個(gè)項(xiàng)目縣作為農(nóng)業(yè)水價(jià)改革示范區(qū)，不斷探索農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革相關(guān)工作；2014—2015年在27個(gè)省份80個(gè)項(xiàng)目縣（市、區(qū)）開(kāi)展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目，總結(jié)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，形成推進(jìn)改革的政策文件。

（3）2016—2022年的改革全面推進(jìn)期

以2016年《意見(jiàn)》印發(fā)為標(biāo)志，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革在全國(guó)范圍內(nèi)逐步全面推進(jìn)，國(guó)家發(fā)展改革委牽頭，組織財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，協(xié)同指導(dǎo)各省、改革縣（市、區(qū)）建立健全工作機(jī)制，落實(shí)地方政府責(zé)任，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)以建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制、用水管理機(jī)制、工程建設(shè)和管護(hù)機(jī)制、精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等“四項(xiàng)機(jī)制”為主要內(nèi)容的改革，建立以年度績(jī)效評(píng)價(jià)為抓手的促進(jìn)機(jī)制，各地以點(diǎn)帶面，及時(shí)總結(jié)推廣改革經(jīng)驗(yàn)，不斷擴(kuò)大改革實(shí)施面積。

（4）2023年以后的改革持續(xù)深化期

水利部黨組推動(dòng)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是水利領(lǐng)域全面深化改革的重要內(nèi)容。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）積極落實(shí)水利部黨組有關(guān)決策部署要求，深刻認(rèn)識(shí)新時(shí)期推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的重大意義，聚焦改革重點(diǎn)，深度融入重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌推進(jìn)“四項(xiàng)機(jī)制”建設(shè)健全和協(xié)同落地，嚴(yán)格省級(jí)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)省級(jí)改革驗(yàn)收，建立“回頭看”機(jī)制，按照“應(yīng)改盡改”原則深入推進(jìn)改革，持續(xù)鞏固改革成效；水利部組織開(kāi)展深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革推進(jìn)現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作，分類夯實(shí)改革機(jī)制，引導(dǎo)金融和社會(huì)資本等投入灌區(qū)建設(shè)與管護(hù)，持續(xù)深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作，推進(jìn)現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)，提升灌區(qū)支撐保障國(guó)家糧食安全能力。

2.主要成效

截至2024年年底，全國(guó)累計(jì)實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革面積達(dá)10.3億畝（1畝=1/15hm2，下同），占全國(guó)耕地灌溉面積10.7億畝的96%，改革進(jìn)入收官階段，改革任務(wù)“大頭落地”，綜合其他工程改造、政策措施等，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效、工程管護(hù)等方面的綜合效果顯著。

①促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效。通過(guò)緊緊扭住農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革這個(gè)“牛鼻子”，建立和發(fā)揮各項(xiàng)機(jī)制作用，統(tǒng)籌推進(jìn)大中型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造，有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效。全國(guó)農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)由2016年的0.542提高到2024年的0.580，全國(guó)耕地實(shí)際灌溉畝均用水量由2016年的380m3下降到2024年的342m3

②提升工程管護(hù)效果。各地通過(guò)改革，增強(qiáng)骨干工程運(yùn)行管理能力，有效降低運(yùn)行成本；積極推進(jìn)建立健全村集體、農(nóng)民用水合作組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等自主管護(hù)以及專業(yè)化物業(yè)化管護(hù)等農(nóng)田水利工程運(yùn)行管護(hù)機(jī)制，創(chuàng)新管護(hù)模式，加強(qiáng)基層水利服務(wù)組織能力建設(shè)，增強(qiáng)管護(hù)組織活力，緩解了農(nóng)田水利設(shè)施“沒(méi)人管、沒(méi)錢管、管不好”的難題，不斷推動(dòng)農(nóng)田水利工程管護(hù)從“粗放低效”向“精細(xì)長(zhǎng)效”轉(zhuǎn)變。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，骨干工程完好率及兩費(fèi)（公益性人員的基本支出和公益性工程的維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用）落實(shí)率平均提高10個(gè)百分點(diǎn)以上。

③增強(qiáng)灌區(qū)吸引社會(huì)資本參與建設(shè)和管護(hù)能力。通過(guò)深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革推進(jìn)現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)試點(diǎn)的實(shí)施，各地進(jìn)一步完善“四項(xiàng)機(jī)制”和創(chuàng)新投融資機(jī)制，采取“灌區(qū)+”、“水利+”以及“合同節(jié)水”等模式，以政府投資為主導(dǎo)，以統(tǒng)籌灌區(qū)水費(fèi)、水利資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、水權(quán)交易等收益為盈利點(diǎn)，吸引社會(huì)資本參與農(nóng)田水利建設(shè)和管護(hù)，不斷提升灌區(qū)項(xiàng)目融資能力。如四川、寧夏、甘肅等地利用水價(jià)杠桿和水權(quán)交易引入社會(huì)資本參與灌區(qū)建設(shè)。

④助力農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收。在改革實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、規(guī)?；?jīng)營(yíng)等方式，不斷優(yōu)化水土資源配置，提高灌溉用水效率，保障農(nóng)業(yè)灌溉用水，同時(shí)提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，降低生產(chǎn)成本，拓展增收渠道，有效促進(jìn)地區(qū)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)與農(nóng)民增收，保障了國(guó)家糧食安全。如山東省德州市齊河縣豆腐窩灌區(qū)，通過(guò)終端水價(jià)、水權(quán)交易、精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)等機(jī)制，在推動(dòng)農(nóng)業(yè)節(jié)水、促進(jìn)灌區(qū)良性運(yùn)行的同時(shí)，試行“滴灌+水肥一體化”模式，實(shí)現(xiàn)節(jié)水26%、增產(chǎn)17%。

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革創(chuàng)新實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)舉措

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革自2016年實(shí)施以來(lái)，各地高度重視，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，強(qiáng)化部門協(xié)同配合，堅(jiān)持目標(biāo)引領(lǐng)與問(wèn)題導(dǎo)向，緊緊圍繞保障農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行、促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，建立健全“四項(xiàng)機(jī)制”，切實(shí)推動(dòng)各項(xiàng)舉措落地見(jiàn)效。同時(shí)為全面落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)大中型灌區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的決策部署，水利部2023年起組織兩批共46個(gè)試點(diǎn)開(kāi)展深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革推進(jìn)現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)工作，發(fā)揮試點(diǎn)示范引領(lǐng)現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)作用。各地在改革實(shí)踐中，積極探索、創(chuàng)新，形成了一批可推廣的做法和經(jīng)驗(yàn)。

1.完善農(nóng)業(yè)用水計(jì)量體系，夯實(shí)水價(jià)改革基礎(chǔ)

用水計(jì)量是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的基礎(chǔ)和前提條件，建設(shè)滿足供用水需求的計(jì)量體系是規(guī)范和強(qiáng)化農(nóng)業(yè)用水管理的重要手段。各地結(jié)合灌溉工程實(shí)際，一方面加強(qiáng)灌區(qū)用水計(jì)量頂層制度設(shè)計(jì)，另一方面科學(xué)布局、合理選型配套建設(shè)計(jì)量設(shè)施，為農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革提供基礎(chǔ)支撐和保障。

①編制省級(jí)規(guī)劃或建設(shè)方案，合理布局計(jì)量設(shè)施。如湖北編印《湖北省大中型灌區(qū)供水計(jì)量設(shè)施布設(shè)及管理工作指南》，為規(guī)范、細(xì)化、高質(zhì)量建設(shè)灌區(qū)量測(cè)水設(shè)施體系提供技術(shù)指導(dǎo)，并有效銜接高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目等配套完善量測(cè)水設(shè)施；江西編制《江西省大中型灌區(qū)供水計(jì)量設(shè)施建設(shè)方案》，各縣編制縣級(jí)農(nóng)業(yè)供用水計(jì)量體系規(guī)劃報(bào)告，全面規(guī)劃和逐步建設(shè)完善灌區(qū)供用水計(jì)量設(shè)施體系。

②細(xì)化計(jì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求，規(guī)范計(jì)量設(shè)施建設(shè)。如上海出臺(tái)《上海市農(nóng)業(yè)用水計(jì)量設(shè)施細(xì)則（試行）》，明確灌溉泵站以“按電計(jì)量、以電折水”為農(nóng)業(yè)用水計(jì)量主要方式；天津、內(nèi)蒙古、河南、河北等擁有大量地下水灌溉機(jī)井的省份，省級(jí)層面對(duì)“以電折水”計(jì)量方法、水-電轉(zhuǎn)換系數(shù)測(cè)定、計(jì)量計(jì)費(fèi)方式等進(jìn)行了規(guī)定，其中內(nèi)蒙古編制《農(nóng)業(yè)灌溉機(jī)井“以電折水”取水計(jì)量工作方案》《農(nóng)灌機(jī)電井以電折水技術(shù)規(guī)程》等，完善了全區(qū)64萬(wàn)多眼機(jī)井“以電折水”計(jì)量體系，利用全區(qū)管理平臺(tái)開(kāi)展盟市“以電折水”成果在水資源管理工作中的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)了多維度管理，支撐了自治區(qū)地下水監(jiān)測(cè)計(jì)量、取用水監(jiān)管和保護(hù)治理。

③依據(jù)灌溉工程條件和供水計(jì)量需要，科學(xué)選型。各地合理劃分計(jì)量單元，根據(jù)渠道規(guī)模和類型選配經(jīng)濟(jì)適用且滿足基本計(jì)量需求的量水設(shè)施，有條件的地區(qū)結(jié)合工程項(xiàng)目建設(shè)信息化管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)精確計(jì)量。如陜西部分灌區(qū)在末級(jí)渠系實(shí)行“雙標(biāo)尺同計(jì)量”，即斗口量水槽標(biāo)尺計(jì)算水量、下游引水口標(biāo)尺監(jiān)督水量，基本杜絕中間環(huán)節(jié)“加量加價(jià)”現(xiàn)象，農(nóng)民用上“明白水”“放心水”，結(jié)合終端水價(jià)透明化、規(guī)范化，農(nóng)民水費(fèi)支出普遍下降。

2.建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，增強(qiáng)節(jié)約用水意識(shí)

農(nóng)業(yè)水價(jià)是計(jì)收水費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的核心。各地建立科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，加強(qiáng)水費(fèi)征收，增強(qiáng)用水戶“有償用水”“水商品”意識(shí)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)約用水。

①省級(jí)層面出臺(tái)農(nóng)業(yè)用水價(jià)格管理辦法。如江蘇、湖南、重慶、內(nèi)蒙古、陜西、青海等省份出臺(tái)了省級(jí)農(nóng)業(yè)用水價(jià)格核定管理辦法；湖北出臺(tái)末級(jí)渠系供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法。通過(guò)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，各地規(guī)范推進(jìn)大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水成本核算工作，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，約6000處大中型灌區(qū)制定、調(diào)整了農(nóng)業(yè)水價(jià)。

②因需采取多種方式合理定價(jià)。各地灌區(qū)骨干工程一般采取政府定價(jià)方式，末級(jí)渠系采取政府定價(jià)或協(xié)商定價(jià)方式。如黑龍江青龍山灌區(qū)骨干工程采取協(xié)商定價(jià)方式，由發(fā)展改革、水利、灌區(qū)單位和用水戶代表等通過(guò)召開(kāi)協(xié)商定價(jià)會(huì)確定農(nóng)業(yè)水價(jià)，滿足灌區(qū)工程運(yùn)行維護(hù)需要；江蘇省泰州市姜堰區(qū)統(tǒng)籌考慮灌區(qū)工程管護(hù)、用水合作組織、家庭農(nóng)場(chǎng)等現(xiàn)實(shí)因素，實(shí)行“政府指導(dǎo)價(jià)+終端協(xié)商”定價(jià)方式，骨干工程水價(jià)和田間工程水價(jià)由政府出臺(tái)指導(dǎo)價(jià)，設(shè)置合理價(jià)格浮動(dòng)區(qū)間，由灌區(qū)管理單位、鎮(zhèn)（街）農(nóng)民用水協(xié)會(huì)、用水戶代表等協(xié)商確定終端水價(jià)，通過(guò)政府補(bǔ)貼小型農(nóng)田水利工程大修費(fèi)，使糧食作物水價(jià)總體達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本水平、經(jīng)濟(jì)作物和水產(chǎn)養(yǎng)殖水價(jià)略高于運(yùn)行維護(hù)成本水平，總體不增加農(nóng)民種糧負(fù)擔(dān)，同時(shí)健全超定額累進(jìn)加價(jià)制度。

③拓寬水費(fèi)收繳方式。重慶等推廣農(nóng)業(yè)水費(fèi)“預(yù)付式插卡取水”方式，既便捷地滿足用水戶用水需求，又保障了水費(fèi)收繳；江西宜黃創(chuàng)新“等額補(bǔ)貼、自用自管”的水費(fèi)收繳及補(bǔ)貼機(jī)制，借鑒公積金繳費(fèi)模式，由縣政府按用水戶繳納的水費(fèi)等額補(bǔ)貼納入維養(yǎng)專項(xiàng)資金賬戶，激發(fā)農(nóng)民積極主動(dòng)繳納水費(fèi)。

3.打造多元化管護(hù)模式，強(qiáng)化工程運(yùn)行管護(hù)

農(nóng)田水利工程正常運(yùn)行是灌溉用水、糧食生產(chǎn)的保障，明晰管護(hù)主體和責(zé)任、保障管護(hù)經(jīng)費(fèi)是改革的重點(diǎn)之一。各地結(jié)合實(shí)際情況，積極探索多種形式的農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)模式。

①改革創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)責(zé)任體系。江西全面重構(gòu)農(nóng)田水利工程運(yùn)行管護(hù)體系，提出農(nóng)田水利工程運(yùn)行管護(hù)的責(zé)任主體、監(jiān)管主體、運(yùn)行主體、維護(hù)主體“四個(gè)主體”的責(zé)任體系。明確落實(shí)縣級(jí)地方政府作為責(zé)任主體、縣級(jí)水利和農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門作為監(jiān)管主體、骨干工程灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為運(yùn)行主體、第三方專業(yè)管護(hù)組織等作為維護(hù)主體的各自職責(zé)，田間工程采取“村集體+新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”的自治管理模式或委托農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、物業(yè)化公司等代管的多種管理模式。建立完善運(yùn)行管護(hù)、資金使用管理、維修養(yǎng)護(hù)、管護(hù)考核等管理制度，以制度規(guī)范農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利設(shè)施集約化、高效化管理。

②推進(jìn)農(nóng)民用水合作組織自我管護(hù)。江蘇、湖北、四川、寧夏、甘肅等地在改革中進(jìn)一步規(guī)范組建和扶持農(nóng)民用水合作組織，健全用水合作組織功能，鼓勵(lì)發(fā)動(dòng)農(nóng)民參與農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)、民主協(xié)商灌溉用水，健全規(guī)章制度，實(shí)行“民間自治”，發(fā)揮其在用水管理、工程管護(hù)、協(xié)商定價(jià)、水費(fèi)計(jì)收等方面的自我服務(wù)作用，明顯減少了農(nóng)村水事糾紛，有效解決“政府管不好、農(nóng)民管不了”的“最后一公里”難題。寧夏回族自治區(qū)吳忠市利通區(qū)發(fā)揮專業(yè)合作社作用，推行渠、村、戶、田塊灌溉面積確權(quán)登記，精準(zhǔn)核定渠口農(nóng)業(yè)用水權(quán)；以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位創(chuàng)新成立10家農(nóng)業(yè)灌溉服務(wù)專業(yè)合作社，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)涉水事務(wù)統(tǒng)一實(shí)行專業(yè)合作社“物業(yè)化”管理，建立健全“區(qū)水務(wù)局行業(yè)監(jiān)督指導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬地主管、合作社獨(dú)立經(jīng)營(yíng)”的監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范“收支兩條線”水費(fèi)收繳和使用。

③探索村級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施一體化管護(hù)機(jī)制。江蘇、江西等地對(duì)農(nóng)田水利工程與農(nóng)村飲水工程、農(nóng)村河道和環(huán)境管理、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施等綜合實(shí)行多位一體化管護(hù)，統(tǒng)籌多方管護(hù)職能和管護(hù)資金，創(chuàng)新和依托一體化管護(hù)組織，拓展服務(wù)范圍，增強(qiáng)管護(hù)組織服務(wù)能力，提升管護(hù)水平。江西省廣昌縣創(chuàng)新農(nóng)田水利工程、農(nóng)村飲水工程、新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村公墓等農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施“五位一體”集中物業(yè)化管護(hù)，明晰權(quán)責(zé)，建立管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系。浙江等地創(chuàng)新性地由村“兩委”聘請(qǐng)老黨員老干部、回村青年、回村鄉(xiāng)賢等參與村級(jí)用水管理和小微型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)。

4.實(shí)施多維協(xié)同舉措，提升改革整體效能

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是綜合性改革，需聚合多方位改革舉措，發(fā)揮合力作用，共同推進(jìn)改革實(shí)施。

①實(shí)行村級(jí)改革全覆蓋。面向作為改革終端的村級(jí)，浙江在實(shí)踐中總結(jié)形成并在全省推行淺顯易懂的“八個(gè)一”村級(jí)改革模式，即“一個(gè)用水組織、一本產(chǎn)權(quán)證書、一筆管護(hù)經(jīng)費(fèi)、一套規(guī)章制度、一冊(cè)管護(hù)臺(tái)賬、一條節(jié)水杠子、一種計(jì)量方法、一把鋤頭放水”，切實(shí)把各項(xiàng)改革任務(wù)落實(shí)到田間地頭，并將村級(jí)機(jī)埠改造、鄉(xiāng)村振興、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等與農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革相結(jié)合，豐富改革載體。

②強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)。各地充分發(fā)揮各類媒體的導(dǎo)向作用，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策宣傳、解讀，引導(dǎo)群眾理解、支持、參與改革，營(yíng)造良好社會(huì)環(huán)境和改革氛圍，增強(qiáng)節(jié)水意識(shí)。上海、山東等地編輯制作農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革專題網(wǎng)頁(yè)，發(fā)布改革政策機(jī)制和工作動(dòng)態(tài)，推廣工作經(jīng)驗(yàn)；江西編制系列科普作品和小品視頻，宣傳改革政策；湖北省枝江市通過(guò)“送戲下鄉(xiāng)”方式編排演出節(jié)約用水、人水和諧等演藝節(jié)目，形象生動(dòng)地宣傳節(jié)水知識(shí)、改革政策等。

③“兩手發(fā)力”推進(jìn)灌區(qū)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。云南彌瀘灌區(qū)采用“投資人+設(shè)計(jì)采購(gòu)施工總承包+運(yùn)營(yíng)”模式，組建項(xiàng)目公司，獲國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行授信25億元貸款，特許經(jīng)營(yíng)30年，“投融建管營(yíng)”一體化推進(jìn)彌瀘灌區(qū)運(yùn)營(yíng)。山東豆腐窩灌區(qū)通過(guò)引入國(guó)企流轉(zhuǎn)土地建設(shè)高效節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)示范區(qū)，以及引入專業(yè)化公司和組建用水合作社管護(hù)分散種植區(qū)節(jié)水灌溉工程，探索實(shí)行“政府+公司”“政府+合作社+農(nóng)戶”等運(yùn)行模式，實(shí)現(xiàn)灌區(qū)良性運(yùn)行。

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革仍面臨的困難

1.基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展不均衡，改革主動(dòng)性仍有待提升

我國(guó)農(nóng)田水利工程數(shù)量眾多，受限于建設(shè)期的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)水平，“重建輕管”的思維，以及部門間協(xié)作不足，工程質(zhì)量和持久運(yùn)行得不到保障，歷史欠賬多，加上各地經(jīng)濟(jì)狀況不一，灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展仍不平衡，部分地區(qū)骨干工程與田間工程銜接仍不協(xié)調(diào)。部分地方對(duì)改革重要意義的認(rèn)識(shí)程度還不完全統(tǒng)一，對(duì)改革的復(fù)雜性估計(jì)不充分，改革的主動(dòng)性不足，改革成效難以有效體現(xiàn)。

2.計(jì)量設(shè)施配套仍顯不足，計(jì)量準(zhǔn)確性有待提高

灌區(qū)渠系復(fù)雜、地塊分散，用水計(jì)量單元?jiǎng)澐峙c計(jì)量位置匹配程度、計(jì)量精度需求與投入和管護(hù)之間的矛盾較難平衡。灌區(qū)渠道型式多、水力條件復(fù)雜，計(jì)量設(shè)施種類多，計(jì)量方式、準(zhǔn)確度不一，定期檢定不夠，導(dǎo)致精準(zhǔn)計(jì)量保障程度、用水戶對(duì)用水量認(rèn)可度不充分。灌區(qū)管理單位相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員和計(jì)量設(shè)施維護(hù)經(jīng)費(fèi)短缺，計(jì)量設(shè)施建后管理和運(yùn)行維護(hù)壓力較大。

3.部分地區(qū)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金不足，獎(jiǎng)補(bǔ)長(zhǎng)效機(jī)制落實(shí)困難

部分地區(qū)特別是一些豐水地區(qū)對(duì)水費(fèi)的用途和作用宣傳不夠，農(nóng)戶無(wú)償用水習(xí)慣尚未根本轉(zhuǎn)變，對(duì)交水費(fèi)不理解、有抵觸，導(dǎo)致水費(fèi)計(jì)收仍有困難。地方政府精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金來(lái)源主要依靠中央、省級(jí)財(cái)政，資金來(lái)源渠道單一，對(duì)調(diào)價(jià)幅度不大的地區(qū)，財(cái)政補(bǔ)貼資金壓力大，獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制落實(shí)難度大。

4.基層水利設(shè)施管護(hù)體系仍顯不足，社會(huì)資本參與程度不高

部分地區(qū)基層水利人員少、專業(yè)技術(shù)能力有限；一些村級(jí)用水合作組織不夠健全，管護(hù)能力和管護(hù)力量薄弱；田間工程管護(hù)制度不夠完善，經(jīng)費(fèi)來(lái)源不穩(wěn)定；部分地區(qū)田間工程管護(hù)監(jiān)管職責(zé)不清晰，管護(hù)監(jiān)管有盲區(qū)。由于農(nóng)田水利工程設(shè)施分布分散，管護(hù)成本高，單靠灌溉水費(fèi)收入難以支撐管護(hù)經(jīng)費(fèi)，對(duì)社會(huì)資本無(wú)其他綜合收益保障的地區(qū)，社會(huì)資本參與工程運(yùn)營(yíng)管理的吸引力不足。

展望

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是一項(xiàng)涉及面廣、具有長(zhǎng)期性和復(fù)雜性的系統(tǒng)工程。為全面貫徹落實(shí)節(jié)水優(yōu)先方針，切實(shí)抓好農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革各項(xiàng)機(jī)制落實(shí)落地，鞏固改革成效，全力推進(jìn)實(shí)現(xiàn)改革長(zhǎng)期目標(biāo)，結(jié)合農(nóng)業(yè)節(jié)水增效制度政策體系建設(shè)，提出今后持續(xù)深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的有關(guān)建議。

1.不斷鞏固改革機(jī)制，持續(xù)發(fā)揮改革成效

通過(guò)多年推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革、落實(shí)《意見(jiàn)》，各地基本建立了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革各項(xiàng)機(jī)制，取得了較好的改革成效?；谖覈?guó)水資源短缺、時(shí)空分布不均的基本水情，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水工作的長(zhǎng)期性，農(nóng)田水利工程建設(shè)運(yùn)行的持續(xù)性，以及保障國(guó)家糧食安全、水安全的重要性，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作應(yīng)在基本完成改革任務(wù)基礎(chǔ)上進(jìn)一步持續(xù)深化，確保發(fā)展改革、財(cái)政、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門協(xié)力建立的改革機(jī)制持續(xù)、長(zhǎng)效運(yùn)行，并在灌區(qū)建設(shè)改造、農(nóng)田水利建設(shè)等項(xiàng)目中，以常態(tài)化落實(shí)改革機(jī)制為前提，建立長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制。

2.以數(shù)字孿生科技手段，推進(jìn)灌區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)

灌區(qū)是糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的“主力軍”，是保障國(guó)家糧食安全的重要支撐，也是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的主要對(duì)象，以科技手段疊加改革措施是推進(jìn)灌區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)的主要途徑。按照“需求牽引、應(yīng)用至上、數(shù)字賦能、提升能力”總體要求，采用先進(jìn)監(jiān)測(cè)感知、網(wǎng)絡(luò)通信、智能分析等技術(shù)，融合灌區(qū)現(xiàn)有信息管理系統(tǒng)和雨水情監(jiān)測(cè)等設(shè)施，大力推進(jìn)數(shù)字孿生灌區(qū)建設(shè)，增強(qiáng)灌區(qū)精準(zhǔn)供水、精準(zhǔn)調(diào)度、精準(zhǔn)用水、智慧決策、安全運(yùn)行等能力，強(qiáng)化大中型灌區(qū)建設(shè)與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的銜接，同時(shí)進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，健全各項(xiàng)機(jī)制，促進(jìn)灌區(qū)管理水平提升，保障灌區(qū)水利支撐農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國(guó)家糧食安全。

3.完善用水量測(cè)體系基礎(chǔ)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水權(quán)改革

充分利用灌區(qū)工程建設(shè)改造項(xiàng)目，在完善灌排工程體系基礎(chǔ)的同時(shí)，考慮不同區(qū)域情況以及水資源分布差異性，同步布局設(shè)計(jì)、建設(shè)完善灌區(qū)整體用水計(jì)量體系，優(yōu)化灌區(qū)用水管理，提升用水信息完整性、準(zhǔn)確性，加強(qiáng)數(shù)據(jù)處理和應(yīng)用。以計(jì)量為基礎(chǔ)，匹配細(xì)分用水單元，以灌溉用水定額為依據(jù)，落實(shí)用水總量控制指標(biāo)合理分解，明晰用水單元及其用水主體農(nóng)業(yè)用水權(quán)益，推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水權(quán)改革落地見(jiàn)效。規(guī)范用水權(quán)市場(chǎng)化交易和監(jiān)管，推動(dòng)節(jié)余水量轉(zhuǎn)讓交易或回購(gòu)，保障供用水各方分享交易收益，激勵(lì)用水戶節(jié)水主動(dòng)性和積極性。

4.健全水價(jià)與獎(jiǎng)補(bǔ)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，吸引市場(chǎng)主體參與建設(shè)和管護(hù)

進(jìn)一步深化灌區(qū)管理體制改革，降低灌區(qū)運(yùn)行成本，健全“準(zhǔn)許成本+合理收益”的水價(jià)核定方法，以水利工程供水價(jià)格成本5年監(jiān)審周期為基礎(chǔ)，在灌區(qū)工程建設(shè)改造和投資、供水量、供水成本、管理方式等發(fā)生較大變化情形下，建立在具備成本監(jiān)審條件時(shí)適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整農(nóng)業(yè)水價(jià)的機(jī)制。健全水費(fèi)、節(jié)水量交易、工程附屬經(jīng)營(yíng)等收益合理分配、回報(bào)激勵(lì)機(jī)制，營(yíng)造、培育和規(guī)范市場(chǎng)環(huán)境，鼓勵(lì)吸引社會(huì)資本參與灌區(qū)工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)。隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)、托管經(jīng)營(yíng)和專業(yè)化、社會(huì)化基層水利服務(wù)組織的發(fā)展，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)組織鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等加強(qiáng)節(jié)水技術(shù)應(yīng)用、參與田間工程管護(hù)，明晰運(yùn)行管護(hù)成本，完善部分水費(fèi)減免、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)、水權(quán)轉(zhuǎn)換等可持續(xù)的動(dòng)態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，在保障用水戶用水權(quán)益的同時(shí)，保障其管護(hù)效益，持續(xù)促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)約用水和農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行。

Abstract: The comprehensive reform of agricultural water prices is a crucial measure to promote sustainable utilization of water resources, ensure the sound operation and sustainable development of irrigation districts, and safeguard national food security and water security. After years of reform results progress have been achieved and valuable experience has been accumulated. This paper briefly outlines the objectives and significance of reform of agricultural water prices, reviews its four development stages, and summarizes main achievement based on the practices and experiences of various regions over the past 10 years. Focusing on the establishment of reform mechanisms, the paper analyzes and sorts out promotable local experiences. It elaborates on the basic contents and requirements of major reform mechanisms such as water metering technology, water price formation, and project operation and maintenance, and summarizes and refines innovative measures derived from local practices to form specific approaches with guiding significance. Current challenges are analyzed, including uneven infrastructure development, insufficient supporting metering facilities, difficulties in maintaining long-term incentive and subsidy mechanisms, and inadequate grassroots management systems. Based on the current reform situation, the paper further explores the future directions of deepening the reform prices, including consolidating long-term reform mechanisms, promoting the modernization of irrigation districts through digital technologies, improving water management systems based on water measurement, and establishing dynamic adjustment mechanisms for agricultural water prices and subsidies. The study aims to provide references and insights for further advancing the comprehensive reform of agricultural water prices in China.

Keywordscomprehensive reform of agricultural water prices; water right; water metering; water price formation; project operation and maintenance; modernization of irrigation districts; sustainable utilization of water resources

本文引用格式：

王歡，陸文紅，徐磊.農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革進(jìn)展與展望[J].中國(guó)水利，2025（21）：19-24.

封面供圖蔣常虹

責(zé)編劉磊寧

校對(duì)｜楊文杰

審核王慧

監(jiān)制楊軼

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