202510月，美國(guó)環(huán)境監(jiān)管政策發(fā)生了標(biāo)志性的政策逆轉(zhuǎn)。特朗普總統(tǒng)簽署行政命令，推翻了拜登政府于2024月確立的嚴(yán)格限制銅冶煉廠排放的規(guī)定，并授予國(guó)內(nèi)僅存的兩家大型銅冶煉廠為期兩年的豁免權(quán)。這一舉措絕非簡(jiǎn)單的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，實(shí)則是標(biāo)志著美國(guó)在“礦產(chǎn)安全”旗幟下，將地緣戰(zhàn)略考量凌駕于環(huán)境與健康監(jiān)管之上的明確信號(hào)。

美國(guó)環(huán)保政策反轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)與邊界

美國(guó)環(huán)保監(jiān)管體系的構(gòu)建，長(zhǎng)期以來(lái)圍繞“技術(shù)強(qiáng)制”理念展開(kāi)。1970年通過(guò)的《清潔空氣法》及其后續(xù)修正案，授權(quán)國(guó)家環(huán)保局為各類污染源設(shè)立基于“最佳可行控制技術(shù)”的排放標(biāo)準(zhǔn)。2024月由拜登政府最終確定的“銅企業(yè)排放規(guī)則”正是這一邏輯的延續(xù)。該規(guī)則明確要求冶煉廠對(duì)鉛、砷、汞、苯和二噁英等有害空氣污染物實(shí)施最嚴(yán)格的控制。美國(guó)環(huán)保局的評(píng)估報(bào)告指出，全面執(zhí)行該規(guī)則，可使冶煉廠周邊社區(qū)的砷排放減少95%，鉛排放減少80%，預(yù)計(jì)每年可避免數(shù)十例因污染導(dǎo)致的過(guò)早死亡及數(shù)百例呼吸道疾病。

此次特朗普政府發(fā)布的豁免令，從根本上暫停了這一技術(shù)強(qiáng)制規(guī)定的核心要求，精準(zhǔn)作用于美國(guó)本土的初級(jí)銅冶煉產(chǎn)能?；砻饬畹暮诵氖鞘谟枳杂筛埯溈四m公司運(yùn)營(yíng)的邁阿密冶煉廠和力拓公司運(yùn)營(yíng)的猶他冶煉廠為期兩年的“依法豁免期”，而據(jù)美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)布的數(shù)據(jù)，這兩家冶煉廠是2024年美國(guó)僅存的正在運(yùn)營(yíng)的原生銅冶煉廠，合計(jì)貢獻(xiàn)了美國(guó)約85%的精煉銅產(chǎn)量。這道豁免令意味著在20271024日之前，兩家企業(yè)無(wú)需遵守2024年規(guī)則中新增的最嚴(yán)格排放限值。白宮發(fā)布的政策簡(jiǎn)報(bào)明確指出，此舉是依據(jù)《清潔空氣法》中極為罕見(jiàn)的“總統(tǒng)豁免”條款，該條款僅在“對(duì)國(guó)家安全或關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成不可承受之風(fēng)險(xiǎn)”時(shí)方可啟用。

白宮在宣布決定時(shí)強(qiáng)調(diào)，豁免“僅限于維持基本運(yùn)營(yíng)所必需的技術(shù)環(huán)節(jié)”，企業(yè)仍需遵守豁免前的基礎(chǔ)排放標(biāo)準(zhǔn)。然而，環(huán)境保護(hù)組織的分析報(bào)告指出，所謂“基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)”與“新標(biāo)準(zhǔn)”在關(guān)鍵污染物（如二噁英）的限值上相差達(dá)一個(gè)數(shù)量級(jí)，兩年的豁免意味著周邊社區(qū)將額外承受確定的健康風(fēng)險(xiǎn)。這一政策轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)，是將銅冶煉產(chǎn)能從“需要被嚴(yán)格監(jiān)管的污染源”重新定義為“必須被保護(hù)的戰(zhàn)略資產(chǎn)”。監(jiān)管的焦點(diǎn)從公眾健康與環(huán)境保護(hù)悄然轉(zhuǎn)向了產(chǎn)業(yè)鏈的韌性與地緣政治訴求。

豁免背后的美國(guó)國(guó)內(nèi)銅產(chǎn)業(yè)保護(hù)動(dòng)機(jī)

特朗普政府此舉的直接動(dòng)機(jī)，是防止美國(guó)最后兩家大型銅冶煉廠在嚴(yán)苛的新規(guī)下停止運(yùn)營(yíng)。白宮政策聲明中的擔(dān)憂具備明確的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實(shí)支撐，并非空穴來(lái)風(fēng)。

首先，美國(guó)銅冶煉行業(yè)長(zhǎng)期面臨成本競(jìng)爭(zhēng)與環(huán)保投入的雙重壓力。據(jù)美國(guó)銅業(yè)發(fā)展協(xié)會(huì)2024年的行業(yè)評(píng)估，新建一座達(dá)到“最佳可行技術(shù)”標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)代化銅冶煉廠，資本支出高達(dá)25億至30億美元；對(duì)于現(xiàn)有設(shè)施進(jìn)行同等水平的技術(shù)改造，成本也超過(guò)10億美元。自由港麥克莫蘭公司在2024年第三季度財(cái)報(bào)電話會(huì)議中曾明確表示，若立即執(zhí)行2024年標(biāo)準(zhǔn)，其邁阿密冶煉廠的合規(guī)成本將“危及該設(shè)施的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)可行性”。國(guó)際銅業(yè)研究小組在2025月的報(bào)告中指出，過(guò)去十年，全球已關(guān)閉的銅冶煉產(chǎn)能中，超過(guò)60%與無(wú)法承擔(dān)日益高昂的環(huán)保合規(guī)成本直接相關(guān)。

其次，美國(guó)在精煉銅領(lǐng)域?qū)ν獠抗?yīng)鏈的依賴已達(dá)到需重點(diǎn)關(guān)注的水平。根據(jù)美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)布的數(shù)據(jù)，盡管美國(guó)是重要的銅礦生產(chǎn)國(guó)，但其精煉銅的自給率已從2000年的約90%下降至2024年的不足40%。大量銅精礦被出口至中國(guó)、日本、智利等國(guó)進(jìn)行冶煉加工，成品電解銅再進(jìn)口回美國(guó)。2024年，美國(guó)凈進(jìn)口精煉銅達(dá)90萬(wàn)噸。美國(guó)能源部一份內(nèi)部備忘錄警告，在電網(wǎng)升級(jí)、電動(dòng)汽車和國(guó)防裝備制造需求激增的背景下，一旦本土冶煉廠關(guān)閉，這種依賴將“急劇加深，并在危機(jī)時(shí)期構(gòu)成不可接受的供應(yīng)鏈脆弱性”。

最后，此項(xiàng)政策是特朗普政府將“銅”定義為關(guān)鍵材料后的一系列連貫行動(dòng)中的關(guān)鍵一環(huán)。2025月，特朗普簽署第14121號(hào)行政命令，正式將銅列入《國(guó)防生產(chǎn)法》第三章所涵蓋的“關(guān)鍵材料”清單。此后，美國(guó)商務(wù)部于2025月啟動(dòng)了針對(duì)銅進(jìn)口的“232條款”國(guó)家安全調(diào)查。調(diào)查初步結(jié)論認(rèn)為，外國(guó)政府對(duì)銅產(chǎn)業(yè)的大量補(bǔ)貼及其對(duì)全球市場(chǎng)的支配，損害了美國(guó)生產(chǎn)商的利益，進(jìn)而“威脅到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全和軍事準(zhǔn)備狀態(tài)”。基于此，美國(guó)政府已于2025月宣布對(duì)部分進(jìn)口銅及銅制品征收50%的臨時(shí)性國(guó)家安全關(guān)稅。此次給予冶煉廠兩年豁免期，核心是為國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)提供政策過(guò)渡期，避免關(guān)稅政策與嚴(yán)苛環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)疊加實(shí)施，對(duì)本就承壓的本土企業(yè)形成過(guò)度沖擊。

力拓公司的表態(tài)從側(cè)面印證了行業(yè)內(nèi)部的壓力差異。力拓發(fā)言人表示，由于其已投資近億美元用于升級(jí)猶他冶煉廠的排放控制系統(tǒng)，新規(guī)的“潛在影響有限”。這反襯出自由港麥克莫蘭公司下屬邁阿密冶煉廠面臨的改造任務(wù)更為艱巨，也說(shuō)明了為何白宮在聲明中特意指出“命令明確適用于自由港麥克莫蘭公司的設(shè)施”。此項(xiàng)政策的精準(zhǔn)性恰恰反映了其背后的產(chǎn)業(yè)保護(hù)主義本質(zhì)——為最需要保護(hù)、也最具關(guān)閉風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)能提供定向紓困。

資源民族主義的興起與美國(guó)全球戰(zhàn)略的重構(gòu)

此次銅冶煉廠排放豁免政策并非孤立的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)舉措，而是全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈競(jìng)爭(zhēng)加劇背景下，各國(guó)強(qiáng)化本土產(chǎn)業(yè)保障趨勢(shì)的一個(gè)具體體現(xiàn)，反映出國(guó)家產(chǎn)業(yè)安全考量對(duì)資源產(chǎn)業(yè)監(jiān)管邏輯的顯著影響。

從全球范圍看，控制關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈已成為主要經(jīng)濟(jì)體的核心戰(zhàn)略。歐盟于2023年通過(guò)《關(guān)鍵原材料法案》，設(shè)定了2030年前戰(zhàn)略原材料開(kāi)采、加工和回收的自給率目標(biāo)。2024年，加拿大政府以國(guó)家安全為由，下令數(shù)家中國(guó)公司剝離其在加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)公司的投資。美國(guó)此次政策調(diào)整，是這一全球產(chǎn)業(yè)政策趨勢(shì)的延續(xù)，其特點(diǎn)是將產(chǎn)業(yè)支持措施與國(guó)內(nèi)環(huán)境監(jiān)管彈性調(diào)整相結(jié)合，形成“對(duì)內(nèi)松綁，對(duì)外設(shè)障”的組合拳：對(duì)外以“國(guó)家安全”為由征收高額關(guān)稅，設(shè)立貿(mào)易壁壘；對(duì)內(nèi)則以維持戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)為由，暫緩環(huán)保成本內(nèi)部化。其目標(biāo)明確，即在短期內(nèi)迅速重建或鞏固從采礦、冶煉到加工的本土產(chǎn)業(yè)鏈條。

這一戰(zhàn)略的核心驅(qū)動(dòng)力是對(duì)“戰(zhàn)略自主”的焦慮。因此，維持美國(guó)本土僅存兩座相對(duì)傳統(tǒng)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)稍低的冶煉廠的正常運(yùn)營(yíng)，也被視為保有基礎(chǔ)冶煉能力、技術(shù)工人隊(duì)伍和未來(lái)升級(jí)“火種”的必要代價(jià)。這反映出“理想環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”與“基礎(chǔ)工業(yè)能力存續(xù)”之間的戰(zhàn)略權(quán)衡，而決策的天平明顯倒向了后者。

這種邏輯的影響是深遠(yuǎn)的。它標(biāo)志著環(huán)境政策的價(jià)值排序在國(guó)家戰(zhàn)略中發(fā)生了位移。在過(guò)去半個(gè)多世紀(jì)，美國(guó)的環(huán)境監(jiān)管體系，尤其是在《清潔空氣法》的框架下，公眾健康與環(huán)境保護(hù)通常被賦予優(yōu)先地位，經(jīng)濟(jì)成本是次要考量。而此次決定，則建立了一個(gè)新的范式：當(dāng)某項(xiàng)環(huán)境規(guī)制被認(rèn)為嚴(yán)重威脅到被定義為“關(guān)鍵國(guó)家安全利益”的特定產(chǎn)業(yè)時(shí)，該規(guī)則可被暫時(shí)或部分?jǐn)R置。這為未來(lái)的政策博弈開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)先例。礦業(yè)、鋼鐵、化工等具有戰(zhàn)略意義的“高排放”基礎(chǔ)工業(yè)，都可能在未來(lái)援引此例，以“國(guó)家安全”和“供應(yīng)鏈韌性”為由，推動(dòng)監(jiān)管環(huán)境做出調(diào)整。

從更深層次看，此次政策調(diào)整是兩種全球化邏輯沖突的縮影。拜登政府2024年的嚴(yán)格規(guī)則，是基于“高水平共同規(guī)則下的全球分工”理念，假設(shè)美國(guó)可以也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持最高的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)貿(mào)易以全球市場(chǎng)為依托滿足資源需求。而特朗普政府此次的逆轉(zhuǎn)，則是基于“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)下產(chǎn)業(yè)本土保障”理念，認(rèn)為在關(guān)鍵領(lǐng)域可通過(guò)調(diào)整部分非核心標(biāo)準(zhǔn)（如國(guó)內(nèi)環(huán)保執(zhí)行強(qiáng)度）以確保核心生存能力與獨(dú)立性。白宮聲明中“削弱國(guó)家工業(yè)基礎(chǔ)，破壞礦產(chǎn)獨(dú)立性，并增加對(duì)境外控制的加工能力的依賴”的表述，正是后一種邏輯的直接體現(xiàn)。

綜上，此次美國(guó)銅冶煉環(huán)保政策調(diào)整，標(biāo)志著其在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的戰(zhàn)略優(yōu)先級(jí)已明確向“本土基礎(chǔ)產(chǎn)能存續(xù)與供應(yīng)鏈安全”傾斜，其權(quán)重超過(guò)了特定環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的短期嚴(yán)格執(zhí)行。此舉以“國(guó)家安全”之名，開(kāi)創(chuàng)了暫時(shí)擱置環(huán)境規(guī)制以保護(hù)戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的先例，可能引發(fā)國(guó)內(nèi)其他行業(yè)的效仿，加劇環(huán)保與產(chǎn)業(yè)的政策張力。在全球?qū)用妫@一決策進(jìn)一步推升了資源民族主義的溫度，加速了關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的集團(tuán)化分割，使得基于效率的全球資源網(wǎng)絡(luò)不斷受到侵蝕。銅冶煉廠排放標(biāo)準(zhǔn)的變化，已成為大國(guó)博弈在美國(guó)國(guó)內(nèi)政策“棋盤”上的一個(gè)具體落子。

作者 周勻 中國(guó)金屬礦業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院（五礦產(chǎn)業(yè)金融研究院）

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