水泥行業(yè)碳配額分配趨勢：

或從強(qiáng)度控制向總量強(qiáng)度雙控過渡

中國水泥協(xié)會 李琛 董詩婕

2025年11月，《2024、2025年度全國碳排放權(quán)交易市場鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)配額總量和分配方案》（以下簡稱《碳配額分配方案》）發(fā)布，內(nèi)容涵蓋總體要求、配額分配范圍、配額計算方法、配額發(fā)放、配額清繳、配額轉(zhuǎn)結(jié)等六大部分。結(jié)合《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型加強(qiáng)全國碳市場建設(shè)的意見》文件精神，預(yù)測水泥行業(yè)碳配額分配或?qū)⒂?027年逐步從強(qiáng)度控制向強(qiáng)度和總量雙控過渡，到2030年基本形成以配額總量控制為基礎(chǔ)、免費和有償分配相結(jié)合的配額管理體系。

一、2024、2025年度配額實行免費分配、按碳排放強(qiáng)度分配

《碳配額分配方案》明確，2024、2025年度配額實行免費分配，基于單位產(chǎn)出碳排放量分配配額。單位產(chǎn)出碳排放越低，配額盈余率越高。

（一）向重點排放單位名錄的企業(yè)分配配額

《碳配額分配方案》適用于納入全國碳排放權(quán)交易市場鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)2024、2025年度重點排放單位名錄的企業(yè)（生產(chǎn)線、工序），配額核定前關(guān)停以及2024、2025年新投產(chǎn)的企業(yè)（生產(chǎn)線、工序）不納入當(dāng)年度配額分配范圍。

（二）碳配額不計算電力的間接排放

水泥行業(yè)覆蓋溫室氣體種類為二氧化碳（CO），水泥行業(yè)覆蓋化石燃料燃燒、工業(yè)過程等產(chǎn)生的溫室氣體直接排放，不覆蓋因消耗電力、熱力等帶來的間接排放。

（三）2024年度實施等量分配原則

2024年度實施配額等量分配，即各重點排放單位獲得的配額與其經(jīng)核查的實際碳排放量相等。

（四）2025年度強(qiáng)度控制，盈缺率控制不超過3%

1.2025年度僅對碳排放強(qiáng)度控制，配額量與實際產(chǎn)出量掛鉤

2025年度對碳排放強(qiáng)度控制，配額分配免費。企業(yè)的配額量與其實際產(chǎn)出量動態(tài)掛鉤，不設(shè)絕對的碳排放總量上限，確保了行業(yè)發(fā)展的必要空間。

減排激勵機(jī)制原則上是單位產(chǎn)品碳排放越低的企業(yè)，其配額盈余率越高。

2.配額盈缺率控制不超過3%

重點排放單位配額按照各行業(yè)盈虧基本平衡的原則進(jìn)行分配，配額盈缺率控制在±3%以內(nèi)，通過控制盈缺波動在較小范圍內(nèi)，確保碳市場擴(kuò)圍階段的平穩(wěn)起步與運行，避免對行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營造成大幅沖擊。

《碳配額分配方案》引入兩個關(guān)鍵參數(shù)來實現(xiàn)配額管控目標(biāo)。

一是2025年度水泥行業(yè)平衡值，即2025年度水泥行業(yè)碳排放配額總量與應(yīng)清繳配額總量相等時對應(yīng)的水泥熟料生產(chǎn)線碳排放強(qiáng)度，反映了總體碳排放績效的基準(zhǔn)水平。

二是2025年度水泥熟料生產(chǎn)線碳排放強(qiáng)度系數(shù)，根據(jù)水泥熟料生產(chǎn)線碳排放強(qiáng)度偏離度（X）確定，即2025年度水泥熟料生產(chǎn)線主要工序噸產(chǎn)品碳排放量與行業(yè)平衡值的差距，如表1所示。

生態(tài)環(huán)境部對企業(yè)配額盈缺率實行合理控制，“對排放強(qiáng)度低于基準(zhǔn)水平20%及以上的企業(yè)實行配額封頂，盈余率為3%。排放強(qiáng)度低于基準(zhǔn)水平20%以下的企業(yè)配額盈余率在3%以內(nèi)，排放強(qiáng)度越低、盈余率越大。排放強(qiáng)度高于基準(zhǔn)水平20%以下的企業(yè)配額虧缺率在-3%以內(nèi)，排放強(qiáng)度越高、虧缺率越大。對排放強(qiáng)度高于基準(zhǔn)水平20%及以上的企業(yè)實行配額封底，虧缺率為-3%”。

二、部分白水泥、電石渣和磷石膏水泥等量分配配額

《碳配額分配方案》明確，2025年度水泥行業(yè)僅生產(chǎn)白色硅酸鹽水泥熟料的生產(chǎn)線、當(dāng)年度電石渣替代率超過15%的水泥熟料生產(chǎn)線、石膏制硫酸副產(chǎn)硅酸鹽水泥熟料生產(chǎn)線獲得的年度配額與其經(jīng)核查的實際碳排放量相等。

結(jié)合《碳配額分配方案》編制說明，“考慮到白色硅酸鹽水泥熟料生產(chǎn)線、石膏制硫酸副產(chǎn)硅酸鹽水泥、電石渣熟料（電石渣替代率超過15%）生產(chǎn)線等因終端產(chǎn)品、使用原料的特殊性，其碳排放強(qiáng)度與普通熟料生產(chǎn)線差異較大。為維護(hù)行業(yè)公平，避免對企業(yè)的激勵約束作用過大，對上述三類生產(chǎn)線基于實際碳排放量等量分配配額”。這三類生產(chǎn)線在行業(yè)中占比小、區(qū)域集中，對行業(yè)總體碳排放影響有限。這一設(shè)計有助于維護(hù)行業(yè)公平、保障平穩(wěn)過渡。

（一）部分電石渣熟料生產(chǎn)線等量分配配額：原料替代降碳，避免超額盈余

這類生產(chǎn)線使用電石渣作為鈣質(zhì)原料替代原料石灰石（碳酸鈣原料分解排放約占水泥碳排放的60%），使得過程排放顯著低于普通熟料生產(chǎn)線，因此電石渣熟料生產(chǎn)線的碳排放強(qiáng)度具有天然優(yōu)勢，顯著低于普通熟料生產(chǎn)線。若按統(tǒng)一基準(zhǔn)值進(jìn)行配額分配，這些企業(yè)可能會獲得過多的配額盈余，等量分配可有效規(guī)避這一問題。

（二）白色硅酸鹽水泥熟料生產(chǎn)線等量分配配額

白色硅酸鹽水泥熟料生產(chǎn)線由于產(chǎn)品特性的要求，工藝相對通用硅酸鹽熟料生產(chǎn)線能耗高，碳排放也就偏高，若按統(tǒng)一基準(zhǔn)值進(jìn)行配額分配，可能導(dǎo)致企業(yè)配額缺口過大，影響其正常運營和發(fā)展。碳配額政策的原則是規(guī)避配額缺口風(fēng)險。等量分配通過配額與實際排放量精準(zhǔn)匹配，為白色硅酸鹽水泥企業(yè)預(yù)留合理發(fā)展空間，避免政策對特殊產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的過度約束。

（三）磷石膏制硫酸副產(chǎn)硅酸鹽水泥生產(chǎn)線等量分配配額

資源化利用，支持環(huán)保導(dǎo)向。磷石膏制硫酸副產(chǎn)硅酸鹽水泥生產(chǎn)線主要在于實現(xiàn)磷石膏的資源化利用，其生產(chǎn)工藝在消納磷石膏的同時，也會帶來額外的碳排放。等量分配政策實質(zhì)是對資源循環(huán)利用的定向支持，體現(xiàn)環(huán)境外部性的合理補(bǔ)償。

“等量分配”的設(shè)計在平穩(wěn)過渡的同時，可能存在一定的局限性。一是減排動力弱化。企業(yè)即使不進(jìn)行減排改造，也能獲得與實際排放量相等的配額，降低主動降碳意愿。二是逆向選擇。如電石渣熟料生產(chǎn)企業(yè)，可能會為了在碳市場中獲得更多利益而降低電石渣的替代率。

從長期來看，等量分配是過渡性設(shè)計，企業(yè)若想要進(jìn)一步降低履約成本、提高競爭力，仍需要進(jìn)行減排改造。未來，隨著碳市場的不斷發(fā)展和完善，可以結(jié)合“碳排放強(qiáng)度+戰(zhàn)略價值”雙維度，進(jìn)一步細(xì)化分類標(biāo)準(zhǔn)。這樣不僅可以更準(zhǔn)確地反映企業(yè)的碳排放情況，還能有效引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)升級和降碳工作，推動整個行業(yè)向更加綠色、可持續(xù)的方向發(fā)展。

三、配額發(fā)放

《碳配額分配方案》明確了配額發(fā)放的進(jìn)度安排。配額發(fā)放工作包括預(yù)分配配額及其發(fā)放、核定配額及其發(fā)放，差異化開展配額分配。

（一）2024年度不開展配額預(yù)分配

《碳配額分配方案》發(fā)布后，下發(fā)鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)2024年度配額。重點排放單位將于年內(nèi)完成首次配額清繳。

核定配額數(shù)據(jù)報送。各省級生態(tài)環(huán)境主管部門核定本行政區(qū)域內(nèi)各重點排放單位2024年度配額，將年度核定配額相關(guān)數(shù)據(jù)表傳輸至全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)（以下簡稱注登系統(tǒng)）。

核定配額發(fā)放。注登機(jī)構(gòu)依據(jù)省級生態(tài)環(huán)境主管部門報送的正式文件將2024年度鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)重點排放單位核定配額發(fā)放至省級生態(tài)環(huán)境主管部門登記賬戶（不發(fā)放至重點排放單位登記賬戶），并協(xié)助省級生態(tài)環(huán)境主管部門將其登記賬戶內(nèi)配額直接用于重點排放單位清繳。

對已經(jīng)購買了2024年度及其之前年度配額的鋼鐵、水泥、鋁冶煉企業(yè)，需要按照配額結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)定，將相關(guān)配額結(jié)轉(zhuǎn)為2025年度配額。

核定配額變更。對于配額調(diào)減的，注登機(jī)構(gòu)配合省級生態(tài)環(huán)境主管部門完成配額調(diào)整通知書發(fā)放等相關(guān)操作，由省級生態(tài)環(huán)境主管部門督促重點排放單位及時繳回與調(diào)整數(shù)量等量的配額；對于配額調(diào)增的，由注登機(jī)構(gòu)配合省級生態(tài)環(huán)境主管部門補(bǔ)充發(fā)放調(diào)增部分配額。

（二）2025年度配額發(fā)放

1.預(yù)分配配額及其發(fā)放——上一年度經(jīng)核查排放量的70%

2026年上半年，將向鋼鐵、水泥、鋁冶煉企業(yè)下發(fā)2025年度預(yù)分配配額。各省級生態(tài)環(huán)境主管部門組織鋼鐵、水泥、鋁冶煉企業(yè)完成2025年度溫室氣體排放報告報送工作，并開展排放報告核查。2026年下半年，生態(tài)環(huán)境部將根據(jù)《碳配額分配方案》和排放報告核查結(jié)果，按照“多退少補(bǔ)”的原則核定企業(yè)配額量。重點排放單位應(yīng)在2026年年底前完成2025年度配額清繳工作

預(yù)分配數(shù)據(jù)報送。2025年度企業(yè)（生產(chǎn)線、工序）預(yù)分配配額的數(shù)量為其上一年度經(jīng)核查排放量的70%。省級生態(tài)環(huán)境主管部門審核確定各重點排放單位2025年度預(yù)分配配額，通過管理平臺將相應(yīng)年度預(yù)分配配額相關(guān)數(shù)據(jù)表傳輸至注登系統(tǒng)。

預(yù)分配配額發(fā)放。注登機(jī)構(gòu)創(chuàng)建2025年度配額標(biāo)的，依據(jù)省級生態(tài)環(huán)境主管部門報送的正式文件將配額發(fā)放至省級生態(tài)環(huán)境主管部門登記賬戶，并配合省級生態(tài)環(huán)境主管部門核對、發(fā)放預(yù)分配配額至重點排放單位登記賬戶。

2.核定配額及其發(fā)放

核定配額數(shù)據(jù)報送。各省級生態(tài)環(huán)境主管部門核定本行政區(qū)域內(nèi)各重點排放單位2025年度配額，將年度核定配額相關(guān)數(shù)據(jù)表傳輸至注登系統(tǒng)。

核定配額發(fā)放。注登機(jī)構(gòu)依據(jù)省級生態(tài)環(huán)境主管部門報送的正式文件，對照預(yù)分配結(jié)果，按照多退少補(bǔ)的原則，將2025年度全部配額發(fā)放至省級生態(tài)環(huán)境主管部門登記賬戶，并配合省級生態(tài)環(huán)境主管部門核對、發(fā)放核定配額至重點排放單位登記賬戶。

核定配額變更。對于配額調(diào)減的，注登機(jī)構(gòu)配合省級生態(tài)環(huán)境主管部門完成配額調(diào)整通知書發(fā)放等相關(guān)操作，由省級生態(tài)環(huán)境主管部門督促重點排放單位及時繳回與調(diào)整數(shù)量等量的配額；對于配額調(diào)增的，由注登機(jī)構(gòu)配合省級生態(tài)環(huán)境主管部門補(bǔ)充發(fā)放調(diào)增部分配額。

3.差異化開展配額分配

針對涉司法凍結(jié)等存在明顯履約風(fēng)險的重點排放單位，實行差異化配額分配。

四、配額清繳

重點排放單位應(yīng)于每年12月31日前按照履約通知書向省級生態(tài)環(huán)境主管部門清繳與其經(jīng)核查排放量等量的配額，以完成上一年度配額清繳工作。

重點排放單位可使用2024年1月22日全國溫室氣體自愿減排交易市場啟動后登記的核證自愿減排量（CCER）抵銷2025年度碳排放配額的清繳。

重點排放單位可使用來自本行業(yè)或者其他行業(yè)重點排放單位的配額完成清繳。

五、轉(zhuǎn)結(jié)政策

鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)重點排放單位基礎(chǔ)結(jié)轉(zhuǎn)量設(shè)定為10萬噸，其他結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)定參照《2023、2024年度全國碳排放權(quán)交易發(fā)電行業(yè)配額總量和分配方案》（國環(huán)規(guī)氣候〔2024〕1號）執(zhí)行。

鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)重點排放單位可按照《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》規(guī)定開展配額交易，并按照結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)定要求申請將持有的2019—2024年度配額結(jié)轉(zhuǎn)為2025年度配額。未結(jié)轉(zhuǎn)配額不再用于2025年度及后續(xù)年度配額清繳。2025年度配額可以按照有關(guān)規(guī)定用于后續(xù)年度配額清繳。結(jié)轉(zhuǎn)政策增加了基礎(chǔ)結(jié)轉(zhuǎn)量，有利于提高配額的市場流動性和管理的靈活性。

六、配額分配將逐步與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同

《碳配額分配方案》明確，逐步與重點行業(yè)大氣污染防治績效分級，以及相關(guān)行業(yè)主管部門制定的產(chǎn)能置換、產(chǎn)能規(guī)范、產(chǎn)量調(diào)控政策銜接協(xié)同，推動行業(yè)有序減碳、安全降碳。

七、碳市場價格

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部《全國碳市場發(fā)展報告（2025）》，2024年交易價格呈上漲趨勢。2024年4月24日，綜合價格收盤價首次突破100元/噸，11月13日達(dá)到全年峰值105.65元/噸。全國碳排放權(quán)交易市場2024年全年綜合價格收盤價在69-106元/噸之間，年底綜合價格收盤價為97.49元/噸。

圖 全國碳排放權(quán)交易市場交易情況

（來源：《全國碳市場發(fā)展報告（2025）》）

根據(jù)上海環(huán)境能源交易所發(fā)布數(shù)據(jù)，2025年1月1日至12月31日，全國碳市場碳排放配額成交量234,597,856噸，成交額14,629,891,128.06元。截至2025年12月31日，全國碳市場碳排放配額累計成交量864,866,520噸，累計成交額57,662,618,231.57元。

八、水泥企業(yè)可把握政策窗口期實施碳減排和碳管理

《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型加強(qiáng)全國碳市場建設(shè)的意見》提出，“到2027年，全國碳排放權(quán)交易市場基本覆蓋工業(yè)領(lǐng)域主要排放行業(yè)，全國溫室氣體自愿減排交易市場實現(xiàn)重點領(lǐng)域全覆蓋。到2030年，基本建成以配額總量控制為基礎(chǔ)、免費和有償分配相結(jié)合的全國碳排放權(quán)交易市場，建成誠信透明、方法統(tǒng)一、參與廣泛、與國際接軌的全國溫室氣體自愿減排交易市場，形成減排效果明顯、規(guī)則體系健全、價格水平合理的碳定價機(jī)制”。

2026年是“十五五”規(guī)劃開局之年，既是政策過渡期的關(guān)鍵節(jié)點，也是水泥企業(yè)加速布局節(jié)能降碳改造、搶占科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新先機(jī)的戰(zhàn)略窗口期。

一是水泥企業(yè)制定長期的碳交易策略?？慑^定行業(yè)平衡值、根據(jù)配額盈缺率，測算自身碳排放強(qiáng)度所處區(qū)間，結(jié)合自身實際的噸產(chǎn)品碳排放量明確與行業(yè)平衡值的偏離度、通過碳市場價格波動趨勢預(yù)判配額交易的成本與收益、節(jié)能降碳技改的投入產(chǎn)出效益等，系統(tǒng)性制定兼具可行性、前瞻性與經(jīng)濟(jì)性的節(jié)能降碳目標(biāo)及分階段實施計劃，制定碳交易策略，實現(xiàn)減排責(zé)任與經(jīng)營效益的協(xié)同平衡。

二是夯實數(shù)據(jù)管理基礎(chǔ)。建立健全碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量內(nèi)部管理制度，規(guī)范并提升自身碳排放統(tǒng)計核算能力，按要求完成碳排放關(guān)鍵數(shù)據(jù)月度信息化存證。創(chuàng)新數(shù)據(jù)質(zhì)量管理技術(shù)手段，通過區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等方式提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。

三是聚焦具有實際回報的綠色低碳技術(shù)投資。優(yōu)先推進(jìn)投資周期短、投資回報高的水泥窯系統(tǒng)能效技改項目或替代燃料等，同步布局前瞻性長期技術(shù)儲備，如脫氯制備鉀鹽技術(shù)、新能源和儲能技術(shù)等，搶占2027年后逐步過渡到強(qiáng)度與總量雙控的政策窗口期。國內(nèi)水泥頭部企業(yè)通過實施替代燃料綜合利用改造等，提升化石燃料替代率到40%以上，熟料單位產(chǎn)品煤耗降低到90 kgce/t以下。隨著建筑安全要求的提升，GB 175《通用硅酸鹽水泥》中關(guān)于氯離子含量的限值標(biāo)準(zhǔn)不會松動，而替代燃料的規(guī)?；瘧?yīng)用帶來的窯系統(tǒng)氯含量升高問題，也亟須推進(jìn)水泥窯旁路灰脫氯制備鉀鈉鹽技術(shù)的研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，增強(qiáng)低碳綠色技術(shù)的投資回報率。

四是充分利用資本市場綠色金融產(chǎn)品?！蛾P(guān)于資本市場做好金融“五篇大文章”的實施意見》明確豐富資本市場綠色金融產(chǎn)品?！胺€(wěn)妥有序推進(jìn)碳期貨市場建設(shè)和碳排放權(quán)期貨研發(fā)上市，支持符合條件的金融機(jī)構(gòu)在依法合規(guī)、風(fēng)險可控前提下參與碳排放權(quán)交易”。

五是強(qiáng)化行業(yè)自律。推動區(qū)域內(nèi)產(chǎn)能整合與技術(shù)合作，共享碳減排科技成果應(yīng)用，加強(qiáng)品牌優(yōu)勢建設(shè)，避免“內(nèi)卷式”競爭，助推水泥行業(yè)綠色低碳發(fā)展。

作者：李 琛 中國水泥協(xié)會副秘書長 政策研究部主任

董詩婕 中國水泥協(xié)會 政策研究部主管

---

聲明：本文系轉(zhuǎn)載自互聯(lián)網(wǎng)，請讀者僅作參考，并自行核實相關(guān)內(nèi)容。若對該稿件內(nèi)容有任何疑問或質(zhì)疑，請立即與鐵甲網(wǎng)聯(lián)系，本網(wǎng)將迅速給您回應(yīng)并做處理，再次感謝您的閱讀與關(guān)注。