出口放緩與土地供應(yīng)增加： 中國地方政府對出口沖擊的政策反應(yīng)

【作者】王秋懿,吳璟,吳淑萍

1. 清華大學(xué)恒隆房地產(chǎn)研究中心

2. 北京交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院

【通訊作者郵箱】shpwu@bjtu.edu.cn

【原文信息】Wang, Q., Wu, J., & Wu, S. (2025). Export slowdown and increasing land supply: Local government’s responses to export shocks in China. Journal of Urban Economics, 103796.

內(nèi)容導(dǎo)讀

吳璟教授團隊及其合作者的研究論文“Export slowdown and increasing land supply: Local government’s responses to export shocks in China” （出口放緩與土地供應(yīng)增加：中國地方政府對出口沖擊的政策反應(yīng)），在SSCI期刊Journal of Urban Economics在線發(fā)表。在過去二十年中，全球貨物貿(mào)易經(jīng)歷了多輪收縮。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，2019年全球貿(mào)易收縮約3%，2020年受新冠疫情沖擊更是下降7%。但已有研究對政府如何應(yīng)對出口放緩及其帶來的更廣泛經(jīng)濟后果的探討仍然不足。為填補這一研究空白，本研究聚焦全球最大出口國——中國，探討地方政府在面對出口沖擊時的財政應(yīng)對及其非意圖后果。研究利用2008年至2022年間320個地級市的數(shù)據(jù)，采用Bartik工具變量，有效解決了內(nèi)生性問題。結(jié)果表明：出口增速每下降1個百分點，地方政府的住宅用地供應(yīng)收入增速會提高約1.262個百分點。這一額外土地收入能夠抵消約94%的稅收損失。研究結(jié)果反映出一種新型的“土地財政整頓”方式——地方政府通過擴大土地供應(yīng)來對沖稅收下降。然而，這種依賴土地的財政整頓方式也帶來了一系列非意圖后果：（1）過度城市擴張，導(dǎo)致空間利用效率下降；（2）加劇住房市場風(fēng)險；（3）提高居民通勤成本——每當(dāng)出口增速下降1個百分點，全國每年因此增加約 1.24億美元的通勤支出。隨著可開發(fā)土地減少、房地產(chǎn)需求走弱，這種模式正面臨可持續(xù)性挑戰(zhàn)。該研究結(jié)果揭示了地方政府需要在未來尋找更為穩(wěn)健、長遠的財政路徑應(yīng)對潛在的出口沖擊。

背景與方法

（1）制度背景

本文制度背景可以從兩個方面來理解：其一是出口與地方稅收的高度相關(guān)性，其二是中國獨特的土地財政體制。首先，作為全球最大的出口國，中國長期依賴出口來拉動經(jīng)濟增長并支撐財政收入。出口企業(yè)不僅直接貢獻了增值稅和企業(yè)所得稅，還通過帶動上下游產(chǎn)業(yè)間接擴大了稅基。其次，中國的土地財政制度為地方政府提供了應(yīng)對出口沖擊和稅收壓力的獨特渠道。由于城市土地實行國家所有制，地方政府被賦予一定期限內(nèi)有償出讓土地使用權(quán)的權(quán)力，所獲得的土地出讓收入成為地方財政的重要組成部分。自1994年分稅制改革以來，地方政府的稅收收入份額下降，但支出責(zé)任加重。稅收需與中央財政共享，而土地出讓收入則由地方獨享，這種制度安排進一步強化了地方政府對土地財政的依賴。與此同時，地方政府對土地供應(yīng)具有較大的自主權(quán)：盡管中央政府每年設(shè)定供地指標(biāo)，但實際執(zhí)行中存在較大彈性。地方政府不僅能夠決定供地規(guī)模和方式，還能設(shè)定底價，從而根據(jù)年度財政收支需要靈活調(diào)節(jié)土地出讓收入。綜上，出口減速通過稅收渠道直接加劇地方政府財政壓力，而土地財政體制為其提供了相對靈活的對沖手段。在這一背景下，出口沖擊是否也會引發(fā)地方政府主動刺激土地市場，以對沖稅收下滑，成為一個值得深入探討的問題。

（2）研究方法

本研究結(jié)合出口、土地供應(yīng)和稅收三類數(shù)據(jù)，構(gòu)建了城市層面的年度面板數(shù)據(jù)。出口數(shù)據(jù)來自中國海關(guān)總署，涵蓋320個地級市2007–2022年的企業(yè)出口額；土地供應(yīng)數(shù)據(jù)來自自然資源部“全國土地市場網(wǎng)”，重點關(guān)注以“招拍掛”等市場化方式出讓的住宅用地，共計37.6萬宗地塊；稅收數(shù)據(jù)則來源于國家稅收調(diào)查數(shù)據(jù)庫（NTSD），覆蓋2008–2015年各類企業(yè)的年度納稅情況。

為識別出口沖擊對土地財政和稅收的因果影響，研究采用如下所示的Bartik工具變量，利用全國出口變化與城市初始出口結(jié)構(gòu)的交互項來構(gòu)造外生沖擊指標(biāo)。

其中，分母表示城市在基期的出口額。分子由兩個部分構(gòu)成：(1) 第年全國在產(chǎn)品類別上的出口變動，記為；(2) 城市i在基期中該類別出口額占全國出口額的比重，記為。對于每一個 HS 產(chǎn)品類別，本文將這兩部分相乘，然后對所有類別的乘積進行加總，得到城市的 Bartik 沖擊指標(biāo)。

在實證策略上，本文通過如下的兩階段最小二乘法（2SLS）估計出口沖擊對土地出讓收入與地方稅收的影響。

其中，表示城市t-1年至年間通過“招拍掛”方式供應(yīng)住宅用地所獲得收入的對數(shù)差分；表示城市t-1年至年間地方政府稅收的對數(shù)差分；表示城市t-1年至年間的出口沖擊，該變量由作為工具變量進行處理。表示城市固定效應(yīng)；表示省份年份固定效應(yīng)；為按城市聚類的誤差項。

研究結(jié)果

研究結(jié)果主要分為三個部分：首先展示出口沖擊對土地出讓收入和稅收收入的影響；其次進一步提供了證據(jù)，表明地方政府確實將土地出讓收入作為稅收的替代來源與具體實現(xiàn)機制；最后展示該財政整頓方式對城市的非意圖影響。

（1）出口沖擊對土地出讓收入和稅收收入的影響

表1報告了2SLS估計結(jié)果。在第一階段回歸中，工具變量與內(nèi)生變量呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)關(guān)系。第(1)列的F統(tǒng)計量為28.447，高于弱工具變量臨界值10。在通過2SLS方法處理內(nèi)生性后，第二階段回歸結(jié)果顯示：出口沖擊對土地出讓收入和稅收收入具有統(tǒng)計顯著但方向相反的影響。第(1)和第(2)列結(jié)果表明出口增長與土地出讓收入增長之間存在因果上的負(fù)相關(guān)關(guān)系；相比之下，第(3)列中的正系數(shù)則表明，出口放緩會顯著拖累地方政府的稅收收入?；谙禂?shù)大小的計算表明：當(dāng)出口增速下降1個百分點時，地方政府大約會增加21.26億美元的住宅土地出讓收入（2080 × 1.022%），以對沖約8.15億美元的稅收下降（2530 × 0.203% / 63%）。已知約36%的土地出讓收入可以轉(zhuǎn)化為土地出讓凈收益，這意味著地方政府通過增加住宅土地供應(yīng)獲得約7.65億美元的凈收益（21.26 × 36%），幾乎足以抵消8.15億美元的稅收損失，其替代比例約為0.94:1。穩(wěn)健性檢驗排除了房價、混雜因素的影響，且進一步確認(rèn)了Bartik工具變量的構(gòu)造有效性。

表1 出口沖擊對土地出讓收入和稅收收入的影響（對應(yīng)原文中表2）

（2）排除其他解釋與機制檢驗

本文提供的一系列實證證據(jù)表明，在出口放緩時期土地出讓收入的增加，主要是為了抵消相應(yīng)的稅收下降，而非由其他因素所驅(qū)動。首先，出口沖擊在正負(fù)兩種情形下對土地出讓收入的影響具有不對稱性：負(fù)向出口沖擊導(dǎo)致的土地出讓收入增加，顯著超過了正向出口沖擊下土地出讓收入的減少。其次，地方政府對稅收下降的土地供應(yīng)反應(yīng)在年初和年末也存在不對稱性，主要集中在下半年，因為在這一時期進行調(diào)整更有助于實現(xiàn)全年財政收支平衡。此外，這一效應(yīng)在不同城市間也存在異質(zhì)性：在出口依賴度更高、地方官員財政整頓激勵更強的城市中更為顯著。最后，安慰劑檢驗結(jié)果顯示，出口與土地出讓之間的關(guān)系僅在用于獲取即時財政收入的住宅用地上成立，而在工業(yè)用地和非收益導(dǎo)向方式供應(yīng)的住宅用地上并不顯著。同時，安慰劑檢驗還表明財政支出保持不變，進一步強化了出口沖擊對稅收收入和土地收入的影響具有互補性。上述證據(jù)整體上支持了地方政府傾向于通過增加土地收入來實現(xiàn)財政整合的結(jié)論。進一步的機制分析表明，在研究期內(nèi)，地方政府主要通過增加土地供應(yīng)面積、同時保持地價穩(wěn)定的方式來獲取額外土地出讓收入。出口沖擊顯著影響了住宅用地供應(yīng)面積，其效應(yīng)幅度與對土地收入的影響大體相當(dāng)，但并未顯著壓低土地價格?；谶@一機制，本文進一步識別出依賴住宅土地出讓收入得以持續(xù)的兩個關(guān)鍵前提條件：充足的可開發(fā)土地儲備以及穩(wěn)健的住房需求。

（3）非意圖影響

最后，本文討論了這種基于土地的財政整合策略所帶來的非意圖后果。中國出口增長的下行趨勢，再加上地方政府對負(fù)向出口沖擊與正向出口沖擊的非對稱反應(yīng)，導(dǎo)致研究期內(nèi)住宅用地出現(xiàn)過度供給。本文回歸結(jié)果表明，這種過量的住宅用地供給推動了城市建設(shè)用地的不必要外擴。此外，過度的土地供給帶來了超過實際需求的住房供應(yīng)，從而增加了房地產(chǎn)市場長期不穩(wěn)定的風(fēng)險。本文還對由此帶來的通勤成本進行了量化估算：出口增速每下降1個百分點，全國每年因土地過度供給而增加約1.24億美元的通勤成本。

基金資助：研究由國家自然科學(xué)基金（項目號：72474019, 72474114, 72174100）資助。

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