中央財經(jīng)大學政府管理學院 王偉/文

高質量開展城市更新已經(jīng)成為建設創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市的重要抓手。但是傳統(tǒng)更新模式中，政府、企業(yè)、居民始終陷入“多元博弈”的困局：政府追求公共利益最大化卻面臨財政壓力，企業(yè)聚焦短期開發(fā)利潤而忽視長期運營，居民堅守個體權益卻難以參與決策，三者目標割裂。如何打破這一困局？股權型城市更新模式以“股權共生”為核心邏輯，構建“政府引導、企業(yè)參與、居民共治”的協(xié)同平臺，整合政府、企業(yè)和居民的資源與利益，將多方博弈轉化為協(xié)同合力，為城市更新注入可持續(xù)發(fā)展動力。

一、從“博弈”到“共生”：股權型城市更新模式的內(nèi)涵重構

股權型城市更新模式是指在城市更新項目全生命周期中，以“城市更新協(xié)同平臺”為核心載體，政府、企業(yè)、居民等多元主體通過資金、土地、房產(chǎn)、技術、政策等要素作價入股，形成“利益共享、決策共商、風險共擔”的共同體。平臺作為連接各方的中樞，承擔項目的策劃、融資、建設、運營等職能，各主體依據(jù)股權比例參與收益分配、行使決策權利，共擔分險。這種模式將分散的利益訴求轉化為協(xié)同發(fā)展的合力，既保障公共利益的實現(xiàn)，又激發(fā)市場活力與居民主動性。

（一）核心要素

1. 多元主體的角色重構

政府從“主導者”轉變?yōu)椤耙龑д?股東”。作為引導者，政府負責制定城市更新規(guī)劃、出臺配套政策、劃定生態(tài)保護紅線與公共服務設施底線；作為股東，以國有土地使用權、存量公房產(chǎn)權或財政專項資金作價入股，通過平臺行使表決權，確保項目符合城市發(fā)展戰(zhàn)略，同時通過股權收益反哺城市建設資金。

企業(yè)從“開發(fā)者”轉變?yōu)椤斑\營者+合作者”。企業(yè)（包括開發(fā)企業(yè)、運營商、金融機構等）以資金、技術、管理經(jīng)驗入股，承擔項目的具體開發(fā)建設與長期運營任務。企業(yè)的收益不僅來自短期開發(fā)利潤，更來自長期運營分紅，倒逼其從“快周轉”轉向“精運營”。

居民從“被動接受者”轉變?yōu)椤肮蓶|+參與者”。居民以私有房產(chǎn)、宅基地使用權或集體土地股權入股，通過平臺參與項目規(guī)劃、運營等決策。除了傳統(tǒng)的拆遷補償，居民還能通過股權分紅、物業(yè)增值獲得持續(xù)收益。

2.股權運作的動態(tài)平衡

股權分配的彈性機制：股權比例可根據(jù)要素價值與項目階段動態(tài)調(diào)整。初期，政府以土地入股占比可適當提高（如30%~40%），保障公共設施優(yōu)先落地；企業(yè)以啟動資金入股占比40%~50%；居民以房產(chǎn)入股占比10%~20%。項目運營階段，若企業(yè)通過技術創(chuàng)新提升資產(chǎn)價值，可通過“超額利潤分紅權”適度提高其收益比例；若政府追加公共服務投入，可相應增持股權。

收益分配的分層邏輯：平臺收益分為基礎收益與增值收益?；A收益（如租金、物業(yè)費）優(yōu)先用于覆蓋運營成本與債務償還，剩余部分按股權比例分配；增值收益則在提取20%~30%作為平臺發(fā)展基金后，再由各股東分配。

風險分擔的責任邊界：政策風險（如規(guī)劃調(diào)整導致容積率下降）主要由政府通過政策補償化解；市場風險由企業(yè)承擔主要責任，通過優(yōu)化運營策略彌補；居民則主要承擔房產(chǎn)入股后的短期流動性風險，但可通過平臺的“股權流轉機制”（如內(nèi)部轉讓、回購條款）降低損失。

（二）與傳統(tǒng)模式的本質差異

傳統(tǒng)城市更新中，政府通過行政命令劃定更新范圍，企業(yè)通過競拍獲取開發(fā)權，居民則被動接受補償標準，三者目標割裂。而股權型模式通過“城市更新協(xié)同平臺”將三方綁定為利益共同體，最終實現(xiàn)“公共利益有底線、企業(yè)盈利有空間、居民收益有增長”的平衡。

1.利益分配格局：傳統(tǒng)城市更新模式下，利益分配往往側重于開發(fā)商或政府。而股權型城市更新模式構建了更加公平合理的利益分配機制，通過股權紐帶將各方利益緊密相連，居民作為股東可直接參與收益分配，權益得到更好保障。

2.參與主體角色：傳統(tǒng)模式中，政府主要負責政策制定與監(jiān)管，開發(fā)商主導項目的投資、建設與運營，居民多處于被動接受地位。股權型城市更新模式中，政府、企業(yè)和居民都是重要參與主體，各自發(fā)揮獨特優(yōu)勢，共同參與項目全生命周期。

3.資金籌集方式：傳統(tǒng)城市更新項目資金主要依賴銀行貸款、開發(fā)商自有資金等，融資渠道相對單一。股權型城市更新模式通過股權融資，吸引政府、企業(yè)、居民等多方資金投入城市更新協(xié)同平臺，拓寬了資金籌集渠道，增強了資金穩(wěn)定性與抗風險能力。

二、股權型城市更新模式的框架構建與路徑設計

（一）框架構建

1.平臺組織架構。城市更新協(xié)同平臺作為項目實施的核心主體，由政府、企業(yè)、居民等各方股東共同出資設立，按照現(xiàn)代企業(yè)制度構建治理結構，設立股東會、協(xié)調(diào)委員會、監(jiān)督委員會等機構。股東會是平臺最高權力機構，決定平臺重大事項；協(xié)調(diào)委員會負責日常經(jīng)營決策與跨主體溝通；監(jiān)督委員會對平臺經(jīng)營管理活動進行監(jiān)督，保障股東權益。重大投資決策需股東會審議通過，但涉及公共利益調(diào)整的事項，政府擁有一票否決權。

城市更新協(xié)同平臺需組建專業(yè)團隊，包括規(guī)劃設計團隊、工程建設團隊、運營管理團隊、財務團隊等。規(guī)劃設計團隊依據(jù)項目定位與需求，制定科學合理的規(guī)劃設計方案；工程建設團隊嚴格按照工程質量標準與進度要求施工；運營管理團隊負責項目建成后的運營維護，制定運營策略，提升運營效益；財務團隊負責財務管理與資金運作，保障資金安全與有效利用。

2.資源整合與協(xié)同機制。政府提供土地資源、政策支持與公共服務保障，例如利用政策優(yōu)勢，為項目爭取稅收優(yōu)惠；企業(yè)投入資金、技術與運營管理經(jīng)驗；居民提供房產(chǎn)、土地使用權等。通過資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)項目的高效運作。

各參與主體建立緊密的協(xié)同合作機制，加強溝通與協(xié)調(diào)。政府在政策制定、規(guī)劃審批、項目監(jiān)管等方面給予支持與指導；企業(yè)在項目開發(fā)、建設與運營中，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，與政府和居民保持密切溝通，及時解決問題；居民積極參與項目決策與監(jiān)督，提供建議與意見，配合項目實施。

（二）路徑設計

1.項目策劃與立項

需求調(diào)研：政府組織相關部門與專業(yè)機構，對城市更新區(qū)域進行深入調(diào)研，了解居民生活狀況、需求與意見，分析區(qū)域現(xiàn)狀、問題與發(fā)展?jié)摿?，為項目策劃提供依?jù)。

項目策劃：依據(jù)需求調(diào)研結果，結合城市總體規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略，制定城市更新項目策劃方案，包括項目目標定位、功能布局、更新方式、投資估算、收益預測、實施計劃等內(nèi)容。

項目立項：項目策劃方案經(jīng)專家論證與政府審批通過后，正式立項。政府發(fā)布項目招商信息，吸引有實力的企業(yè)與居民參與項目。

2.股權合作與平臺設立

合作伙伴選擇：政府通過公開招標、競爭性談判等方式，選擇具有豐富經(jīng)驗、資金實力與良好信譽的企業(yè)作為合作伙伴。同時，鼓勵居民以集體或個人形式參與項目，與企業(yè)和政府共同組建城市更新協(xié)同平臺。

股權談判與確定：政府、企業(yè)和居民就股權比例、出資方式、收益分配、風險分擔等事項進行談判，達成一致意見后簽訂股權合作協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，各方按約定出資方式與時間，共同出資設立城市更新協(xié)同平臺。

平臺治理結構搭建：城市更新協(xié)同平臺成立后，按照現(xiàn)代企業(yè)制度搭建治理結構，制定平臺章程，明確股東會、協(xié)調(diào)委員會、監(jiān)督委員會和運營團隊的職責與權限，建立健全內(nèi)部管理制度與決策機制。

3.項目融資與建設

項目融資：城市更新協(xié)同平臺通過股權融資、債權融資等多種方式籌集項目資金。股權融資包括吸引新股東入股、原有股東增資擴股等；債權融資包括銀行貸款、發(fā)行債券、資產(chǎn)證券化等。同時，積極爭取政府的財政補貼、專項債券等資金支持。

項目建設：城市更新協(xié)同平臺委托專業(yè)規(guī)劃設計單位進行項目規(guī)劃設計，通過招標選擇具有相應資質與經(jīng)驗的建筑施工企業(yè)進行工程建設。在建設過程中，嚴格按照規(guī)劃設計方案與工程質量標準施工，確保項目按時按質完成。

4.項目運營與管理

運營管理模式選擇：項目建成后，根據(jù)項目功能定位與特點，選擇合適的運營管理模式，可由城市更新協(xié)同平臺自行運營管理，也可委托專業(yè)運營管理公司進行運營管理。

項目運營策略制定：運營管理團隊制定科學的運營策略，包括市場定位、營銷策略、服務策略等。通過提升服務質量、優(yōu)化運營流程、開展多元化經(jīng)營等方式，提高項目運營效益與市場競爭力，如通過舉辦主題活動、優(yōu)化商戶組合等營銷策略，提升商業(yè)項目的人氣與銷售額。

收益分配與再投資：城市更新協(xié)同平臺按照股權比例對項目收益進行分配。同時，為確保項目可持續(xù)發(fā)展，合理安排部分收益用于項目再投資，用于設施維護、升級改造等。

股權流轉與退出機制：居民因遷居需退出的，可在平臺內(nèi)部轉讓股權（優(yōu)先轉讓給其他居民），或由平臺按當前估值回購（扣除5%手續(xù)費）；企業(yè)在項目盈利且完成公共配套承諾后，可通過股權轉讓退出，但需保留10%股權至項目運營滿10年，防止短期套利。

高質量城市更新開展流程示意

三、股權型城市更新模式的機制保障

（一）政策法規(guī)保障

政府應制定一系列支持股權型城市更新模式的政策文件，明確股權合作的方式、流程、監(jiān)管要求等。例如，出臺關于城市更新項目股權融資的政策，鼓勵金融機構創(chuàng)新金融產(chǎn)品，支持項目公司通過股權融資籌集資金；制定關于居民以房產(chǎn)或土地使用權入股城市更新項目的政策，規(guī)范入股流程和權益保障措施。

完善城市更新相關的規(guī)劃、土地、建設、稅收等政策。在規(guī)劃方面，給予項目一定的規(guī)劃靈活性，滿足項目功能調(diào)整和優(yōu)化的需求；在土地政策方面，簡化土地出讓手續(xù)，保障項目用地需求；在建設政策方面，優(yōu)化建設審批流程，提高項目建設效率；在稅收政策方面，給予項目一定的稅收優(yōu)惠，降低項目成本。

加快制定和完善城市更新相關的法律法規(guī)。例如，制定《城市更新法》，對城市更新的定義、范圍、主體、程序、權益保障等進行明確規(guī)定；完善《公司法》《物權法》等相關法律法規(guī)，為股權型城市更新項目中的股權合作、資產(chǎn)處置等提供法律保障。

建立健全糾紛解決機制，當項目各方在實施過程中出現(xiàn)糾紛時，能夠通過法律途徑得到及時、公正的解決。加強司法部門與政府部門的溝通協(xié)調(diào)，提高糾紛解決的效率和公正性。

（二）金融支持保障

1.創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務。金融機構應根據(jù)股權型城市更新項目的特點，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務。例如，開發(fā)股權質押貸款、項目收益?zhèn)?、城市更新基金等金融產(chǎn)品。股權質押貸款可以為項目公司股東提供融資支持，解決其資金周轉問題；項目收益?zhèn)梢酝ㄟ^發(fā)行債券籌集項目建設和運營資金，拓寬項目融資渠道；城市更新基金可以吸引社會資本參與城市更新項目，整合各方資源，提高項目的融資能力。

提供多元化的金融服務，包括項目融資咨詢、財務顧問、資金監(jiān)管等。金融機構利用自身的專業(yè)優(yōu)勢，為項目公司提供融資方案設計、資金運作管理等服務，幫助項目公司合理安排資金，降低融資成本和風險。

2.建立金融合作機制。政府應加強與金融機構的合作，建立金融合作機制。例如，成立城市更新金融服務平臺，搭建政府、企業(yè)、金融機構之間的溝通橋梁，促進信息共享和項目對接。政府通過金融服務平臺，向金融機構推薦優(yōu)質的城市更新項目，金融機構根據(jù)項目情況提供相應的金融支持。

鼓勵金融機構之間開展合作，共同為城市更新項目提供融資支持。例如，銀行、證券、保險等金融機構可以聯(lián)合為項目提供綜合性的金融服務，通過銀團貸款、資產(chǎn)證券化、保險資金參與等方式，滿足項目不同階段的資金需求。

（三）監(jiān)督管理保障

1.加強項目全過程監(jiān)管。政府相關部門應加強對股權型城市更新項目的全過程監(jiān)管，包括項目策劃、立項、股權合作、融資、建設、運營等各個環(huán)節(jié)。建立健全項目監(jiān)管制度，明確監(jiān)管職責和流程，確保項目依法依規(guī)實施。在項目策劃和立項階段，加強對項目方案的審核，確保項目符合城市總體規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略，滿足公共利益需求；在股權合作階段，監(jiān)督股權合作協(xié)議的簽訂和履行，保障各方股東的權益；在融資階段，加強對融資資金的監(jiān)管，確保資金用于項目建設和運營，防止資金挪用；在建設階段，加強對工程質量和安全的監(jiān)管，確保項目按時按質完成；在運營階段，加強對項目運營效益和服務質量的監(jiān)管，保障居民和投資者的利益。

2.建立信息公開和公眾監(jiān)督機制。建立項目信息公開制度，項目公司應定期向政府部門、股東和社會公眾公開項目的進展情況、財務狀況、收益分配等信息，提高項目的透明度。政府部門可以通過官方網(wǎng)站、新聞媒體等渠道，及時發(fā)布項目相關信息，接受社會公眾的監(jiān)督。

鼓勵公眾參與項目監(jiān)督，建立公眾意見反饋機制。居民和社會公眾可以通過電話、郵件、座談會等方式，對項目提出意見和建議，政府部門和項目公司應及時予以回應和處理。同時，建立公眾監(jiān)督獎勵機制，對積極參與項目監(jiān)督并提出有效意見和建議的公眾給予一定的獎勵。

（四）人才培養(yǎng)保障

高校和職業(yè)院校應加強與城市更新相關的專業(yè)建設，開設城市更新、城市運營管理、房地產(chǎn)開發(fā)、金融投資等相關專業(yè)課程，培養(yǎng)適應股權型城市更新模式需求的專業(yè)人才。通過理論教學與實踐教學相結合的方式，提高學生的實際操作能力和解決問題的能力。

企業(yè)和行業(yè)協(xié)會應加強對在職人員的培訓，定期組織開展城市更新業(yè)務培訓、研討會等活動，邀請行業(yè)專家和學者進行授課和交流，提升從業(yè)人員的業(yè)務水平和綜合素質。

政府和企業(yè)應制定優(yōu)惠政策，吸引國內(nèi)外優(yōu)秀的城市更新專業(yè)人才。例如，提供住房補貼、子女教育優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠等，為人才創(chuàng)造良好的生活和工作環(huán)境。

企業(yè)應建立健全人才激勵機制，通過薪酬激勵、股權激勵、職業(yè)發(fā)展規(guī)劃等方式，留住優(yōu)秀人才。為人才提供廣闊的發(fā)展空間和晉升機會，激發(fā)人才的工作積極性和創(chuàng)造性。

從“多元博弈”到“股權共生”，不僅是模式的升級，更是城市更新文明的進階。股權型模式的核心，在于通過“價值共同體”的構建，讓政府、企業(yè)、居民在城市更新中找到“最大公約數(shù)”——政府不必為財政壓力妥協(xié)公共利益，企業(yè)不必為短期利潤犧牲長期價值，居民不必為個體訴求對抗整體發(fā)展，實現(xiàn)以人民為中心的城市發(fā)展價值觀落地轉化。

（此文刊于中國房地產(chǎn)報1月5日11版 責任編輯 蘇志勇）

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