（攝影：周毅

宏觀方面，21世紀(jì)以來(lái)，關(guān)鍵礦產(chǎn)已躍升為全球地緣政治競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略高地。從半導(dǎo)體制造所需的鎵、鍺，到新能源革命依賴的鋰、石墨這些資源的價(jià)值早已超越工業(yè)原料的范疇，成為全球力量格局重塑中的“地緣命脈”。當(dāng)前，全球關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)體系呈現(xiàn)出高度集中化與地域不平衡的態(tài)勢(shì)，而美國(guó)在若干資源品類上形成了深層次的結(jié)構(gòu)性依賴。自2021年《關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》發(fā)布以來(lái)，美國(guó)圍繞“供應(yīng)鏈安全”與“資源自主”的雙重目標(biāo)，持續(xù)推進(jìn)以去中心化、去風(fēng)險(xiǎn)化為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)工程，推動(dòng)包括《芯片與科學(xué)法案》在內(nèi)的一系列國(guó)家級(jí)政策，明確將“友岸供應(yīng)鏈”建設(shè)納入國(guó)家安全優(yōu)先事項(xiàng)。

烏克蘭危機(jī)的爆發(fā)與延宕，使全球資源體系面臨前所未有的斷裂風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)傳統(tǒng)的能源通道和原料走廊淪為博弈籌碼之際，關(guān)鍵礦產(chǎn)的地緣敏感性與戰(zhàn)略不可替代性進(jìn)一步凸顯，迫使主要大國(guó)重估其資源依賴結(jié)構(gòu)。在此背景下，2025日簽署的《美烏重建投資基金成立協(xié)議》，無(wú)疑成為美方在東歐安全與資源雙重戰(zhàn)略中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。這份被外界稱為“礦產(chǎn)協(xié)議”的文件，不僅體現(xiàn)了美國(guó)通過(guò)資本嵌入式治理方式加速對(duì)外資源控制的路徑選擇，也反映出當(dāng)前大國(guó)間在戰(zhàn)時(shí)資源重構(gòu)框架下進(jìn)行制度化協(xié)商的嘗試性探索。

依據(jù)協(xié)議安排，美烏雙方以50:50的出資比例共同設(shè)立“烏克蘭重建投資基金”，烏方資金來(lái)源為其新發(fā)礦產(chǎn)開發(fā)許可證收入的一半，美方則由國(guó)際開發(fā)金融公司（DFC）提供配套金融支持。該基金在兩國(guó)境內(nèi)均享受免稅待遇，其前十年利潤(rùn)將悉數(shù)用于烏克蘭戰(zhàn)后重建項(xiàng)目。作為交換條件，美國(guó)企業(yè)獲得烏克蘭境內(nèi)鋰、石墨、鎵和稀土等關(guān)鍵礦產(chǎn)的優(yōu)先勘探與合作開發(fā)權(quán)。此一機(jī)制旨在以制度化路徑將烏克蘭戰(zhàn)后資源開發(fā)納入美方戰(zhàn)略視野，在強(qiáng)化資源主導(dǎo)權(quán)的同時(shí)，推動(dòng)對(duì)烏戰(zhàn)時(shí)援助與資本回報(bào)之間的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換。

盡管烏克蘭具備相對(duì)優(yōu)渥的資源稟賦與戰(zhàn)略區(qū)位，但其礦產(chǎn)開發(fā)長(zhǎng)期受限于戰(zhàn)爭(zhēng)現(xiàn)實(shí)、基礎(chǔ)設(shè)施老化與制度信任赤字。協(xié)議的實(shí)施仍將面臨高政治風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)斷層與治理掣肘等多重挑戰(zhàn)，其政策成效不僅關(guān)乎美烏雙邊關(guān)系的實(shí)質(zhì)深化，更折射出地緣沖突語(yǔ)境下大國(guó)能否在合作中實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益互惠的制度能力與戰(zhàn)略定力。

特朗普政府施壓烏克蘭簽署礦產(chǎn)協(xié)議的深層原因

——美國(guó)的供應(yīng)鏈焦慮

美國(guó)對(duì)供應(yīng)鏈的深層焦慮，源自關(guān)鍵礦產(chǎn)在當(dāng)代經(jīng)濟(jì)與國(guó)家安全中的戰(zhàn)略地位，以及全球供應(yīng)鏈體系存在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。例如在科技和能源領(lǐng)域，鋰、鈷等礦產(chǎn)是電動(dòng)汽車電池和可再生能源設(shè)備的基礎(chǔ)，供應(yīng)不穩(wěn)會(huì)削弱美國(guó)在綠色科技和高端制造領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)力。與此同時(shí)，全球供應(yīng)鏈的結(jié)構(gòu)性失衡、對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)進(jìn)口依賴性強(qiáng)進(jìn)一步加劇了美國(guó)的焦慮。在美國(guó)公布的50種關(guān)鍵礦產(chǎn)中，有29種的進(jìn)口依賴度超過(guò)50%12種完全依賴外國(guó)供應(yīng)，使得美國(guó)長(zhǎng)期存在“供應(yīng)鏈武器化”的擔(dān)憂。地緣政治競(jìng)爭(zhēng)的升級(jí)與戰(zhàn)略儲(chǔ)備的不足，更讓這種焦慮演變?yōu)橄到y(tǒng)性安全擔(dān)憂。“儲(chǔ)備不足”的狀態(tài)與美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在關(guān)鍵礦產(chǎn)政策上的執(zhí)行困境密切相關(guān)。例如，美國(guó)內(nèi)采礦審批周期長(zhǎng)達(dá)10年，環(huán)保爭(zhēng)議和資本避險(xiǎn)情緒限制項(xiàng)目推進(jìn)；與烏克蘭等盟友的合作雖被視為戰(zhàn)略支點(diǎn)，但烏40%的礦產(chǎn)位于沖突地區(qū)且缺乏精煉能力，短期內(nèi)難以實(shí)質(zhì)緩解依賴。

從更深層來(lái)看，美國(guó)對(duì)供應(yīng)鏈的焦慮折射出其在全球資源格局中的戰(zhàn)略恐慌。當(dāng)關(guān)鍵礦產(chǎn)成為科技、軍事、能源轉(zhuǎn)型的“剛需”，供應(yīng)鏈主導(dǎo)權(quán)便等同于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的主動(dòng)權(quán)。這驅(qū)使美國(guó)推行“美國(guó)優(yōu)先”政策，加快國(guó)內(nèi)開發(fā)，甚至嘗試?yán)@過(guò)國(guó)際規(guī)則進(jìn)行深海采礦；同時(shí)與烏克蘭等國(guó)簽署協(xié)議構(gòu)建“友岸供應(yīng)鏈”，即便這些協(xié)議在經(jīng)濟(jì)可行性上存在明顯短板。其核心邏輯在于將供應(yīng)鏈安全從經(jīng)濟(jì)議題升格為國(guó)家安全的核心維度，以資源布局重塑地緣政治格局。

——供應(yīng)鏈“去風(fēng)險(xiǎn)化”

從政策邏輯看，20172025年，美國(guó)圍繞關(guān)鍵礦產(chǎn)資源制定了一套以國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)韌性為核心的戰(zhàn)略體系。自2017年《第13817號(hào)行政命令》起，美國(guó)通過(guò)《能源法案》及后續(xù)多項(xiàng)行政命令，推動(dòng)關(guān)鍵礦產(chǎn)的識(shí)別、供應(yīng)鏈脆弱性評(píng)估和國(guó)內(nèi)產(chǎn)能建設(shè)，尤其特朗普上臺(tái)后加強(qiáng)了審批提速、資金調(diào)動(dòng)和資源勘探等措施。2025年，美國(guó)政府還啟動(dòng)對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)進(jìn)口對(duì)國(guó)家安全影響的調(diào)查，顯示出防范外部風(fēng)險(xiǎn)的緊迫性。

在全球關(guān)鍵礦產(chǎn)布局中，美國(guó)投資策略呈現(xiàn)出明顯的地緣防御邏輯。在中亞，美國(guó)以C5+1對(duì)話、G7等外交框架開展戰(zhàn)略勘探；在拉美，美聚焦鋰、銅及鎳等資源，通過(guò)直接投資與金融支持推動(dòng)供應(yīng)鏈多元化。拉美鋰和銅儲(chǔ)量全球領(lǐng)先，吸引了包括Piedmont LithiumAlbemarleEnergy Fuels等美企以及受美國(guó)國(guó)際開發(fā)金融公司（DFC）支持的項(xiàng)目投資。相較于中亞，拉美地區(qū)具備更成熟的礦業(yè)體系、地緣政治壁壘較低，為美國(guó)企業(yè)提供了更穩(wěn)定的準(zhǔn)入路徑。此外，美方正由原材料獲取向中游加工延伸，意在通過(guò)發(fā)展本地精煉能力，構(gòu)建更具韌性的“友岸”供應(yīng)鏈；在非洲，美重點(diǎn)布局鈷、銅、稀土、鋰等關(guān)鍵礦產(chǎn)，強(qiáng)化中游加工、運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施與融資支持。通過(guò)洛比托走廊、鈷冶煉廠、南非稀土精煉等項(xiàng)目，美國(guó)推動(dòng)資源本地增值，強(qiáng)調(diào)道德供應(yīng)鏈與“可信伙伴”形象，力圖構(gòu)建長(zhǎng)期穩(wěn)定、可持續(xù)的替代性供應(yīng)鏈體系。

烏克蘭的礦產(chǎn)儲(chǔ)備概況

——戰(zhàn)略資源潛力與結(jié)構(gòu)性困境

烏克蘭雖僅占全球陸地面積0.4%，卻擁有約占全球5%的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源，戰(zhàn)略價(jià)值在全球供應(yīng)鏈重構(gòu)中日益突出。該國(guó)探明礦床逾萬(wàn)個(gè)，涵蓋116種礦產(chǎn)，總估值從數(shù)千億到26萬(wàn)億美元不等，核心資源包括歐洲最大的鋰、石墨儲(chǔ)量，全球前列的鈦礦資源，以及鈾、錳、稀土元素等22種被美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局列為“關(guān)鍵礦產(chǎn)”的戰(zhàn)略資源品類。這些礦產(chǎn)不僅是鋼鐵、冶金等傳統(tǒng)工業(yè)的基礎(chǔ)，更是電動(dòng)汽車電池、航空航天材料、國(guó)防裝備等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的核心原料。然而，烏克蘭的資源開發(fā)長(zhǎng)期受困于地緣沖突與歷史遺留問題，其40%的金屬礦產(chǎn)位于沖突地區(qū)，勘探數(shù)據(jù)依賴3060年前的蘇聯(lián)地質(zhì)調(diào)查，導(dǎo)致大量礦床因經(jīng)濟(jì)可行性存疑而未被開發(fā)，形成“資源豐裕卻經(jīng)濟(jì)脆弱”的獨(dú)特悖論。

——轉(zhuǎn)型受阻與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡

烏克蘭礦產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展歷程深受宏觀經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境影響，呈現(xiàn)出轉(zhuǎn)型緩慢、結(jié)構(gòu)單一、外資受限等特征。烏克蘭GDP19901994年間幾乎減半，伴隨高通脹和生產(chǎn)崩潰，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱嚴(yán)重制約了礦產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展。盡管烏克蘭具有人力、資源和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，但由于政治不穩(wěn)定和市場(chǎng)機(jī)制尚未建立，外國(guó)直接投資難以進(jìn)入。1999年其吸引的外國(guó)投資總額僅28億美元，遠(yuǎn)低于波蘭和匈牙利等轉(zhuǎn)型國(guó)家。礦業(yè)私有化雖在1990年代啟動(dòng)，但過(guò)程混亂，改革目標(biāo)從公平分配逐步轉(zhuǎn)向追求財(cái)政收益，卻始終未能完成對(duì)優(yōu)質(zhì)企業(yè)的實(shí)質(zhì)性放開，導(dǎo)致私有化帶來(lái)的企業(yè)重組和效率提升有限。到2000年，烏克蘭私有化收入僅占GDP3%，遠(yuǎn)低于轉(zhuǎn)型國(guó)家9%的平均水平。

2000年后，烏克蘭經(jīng)濟(jì)因全球金屬、化工價(jià)格上漲和低價(jià)俄氣支撐而迎來(lái)短暫增長(zhǎng)期，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)如冶金、機(jī)械和化工出口回升，帶動(dòng)礦產(chǎn)行業(yè)一定程度復(fù)蘇。然而，這一增長(zhǎng)依賴外部市場(chǎng)與能源價(jià)格優(yōu)勢(shì)，缺乏產(chǎn)業(yè)升級(jí)與制度改革的支撐，未能建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展模式。政治不確定性、腐敗、司法不獨(dú)立和產(chǎn)權(quán)保護(hù)薄弱，持續(xù)阻礙外國(guó)投資者信心，外國(guó)直接投資流入始終波動(dòng)且低于周邊國(guó)家。政府政策在吸引外資方面缺乏激勵(lì)機(jī)制，監(jiān)管不透明、稅收制度復(fù)雜等問題進(jìn)一步抑制了國(guó)際資本進(jìn)入礦業(yè)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。

2014年克里米亞危機(jī)及頓巴斯地區(qū)沖突爆發(fā)后，烏克蘭工業(yè)基地大幅流失，金屬加工和機(jī)械制造等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)出口下滑。商品出口結(jié)構(gòu)因此發(fā)生深刻調(diào)整，農(nóng)業(yè)和食品比重顯著上升，從2013年的29%增長(zhǎng)至2023年的63%。隨著烏克蘭危機(jī)持續(xù)，烏克蘭經(jīng)濟(jì)日益轉(zhuǎn)向依賴農(nóng)業(yè)和低附加值資源出口。盡管其外貿(mào)結(jié)構(gòu)正在適應(yīng)新地緣政治現(xiàn)實(shí)，更加側(cè)重于歐洲市場(chǎng)，但出口商品技術(shù)含量不足的問題日趨嚴(yán)重。2024年，原材料和初級(jí)加工產(chǎn)品在出口中所占比重進(jìn)一步攀升至66.3%，烏克蘭礦產(chǎn)及整體產(chǎn)業(yè)體系仍處于價(jià)值鏈低端，結(jié)構(gòu)性短板依舊突出。

——重建愿景與現(xiàn)實(shí)掣肘

目前，美烏重建投資基金協(xié)議的落地面臨三重障礙：一是數(shù)據(jù)斷層，蘇聯(lián)時(shí)期的手寫地質(zhì)記錄無(wú)法滿足現(xiàn)代投資評(píng)估需求，沃倫銅礦區(qū)等潛力項(xiàng)目因缺乏精準(zhǔn)儲(chǔ)量數(shù)據(jù)難以啟動(dòng)；二是安全風(fēng)險(xiǎn)，本土的發(fā)電設(shè)備在沖突中遭到嚴(yán)重破壞，能源供應(yīng)不穩(wěn)定；三是周期壓力，如鋰礦等項(xiàng)目從勘探到投產(chǎn)平均需16年，進(jìn)一步削弱資本吸引力。盡管協(xié)議規(guī)定烏克蘭保留資源所有權(quán)，但實(shí)質(zhì)開發(fā)仍需十年以上，前提是完成地質(zhì)數(shù)據(jù)現(xiàn)代化、治理體系改革（如簡(jiǎn)化許可流程）及沖突局勢(shì)緩和。對(duì)烏克蘭而言，若無(wú)法將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為重建動(dòng)能，這些礦產(chǎn)可能持續(xù)成為地緣博弈的籌碼，而非經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的引擎。

作者 王思羽 上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)上海全球治理與區(qū)域國(guó)別研究院

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